Kennisplatform over milieueffectrapportage

Omgevingsvisie en planMER
gemeenten aan zet
Mark Groen, Véronique Maronier

di 23 oktober 2018
artikel

Bij het in werking treden van de Omgevingswet geldt voor het Rijk, provincies en gemeenten de verplichting tot het opstellen van een Omgevingsvisie. De Omgevingsvisies dienen in veel gevallen de plan-m.e.r. procedure te doorlopen. Inmiddels is het merendeel van de provincies, evenals het Rijk, hier mee in aanraking gekomen. Zaken als het moment van starten met m.e.r., de integraliteit en de concreetheid van de visie zullen ook bij gemeentelijke omgevingsvisies een discussiepunt zijn. Op basis van een aantal ervaringen op provinciaal niveau worden aanbevelingen gegeven voor m.e.r. bij Omgevingsvisies die ook voor de gemeentelijke praktijk van belang zullen zijn.

Omgevingsvisie Fryslân

Op het moment van schrijven is het planMER bij de Omgevingsvisie nog niet gereed. Er is al wel een "eerste fase MER" opgesteld om keuzes in een Koersdocument voor de Omgevingsvisie te onderbouwen. In deze Omgevingsvisie wordt een groot deel bestaand beleid (nagenoeg) ongewijzigd over genomen. Daarnaast worden enkele nieuwe beleidsthema's, zoals klimaat en energietransitie opgenomen. Er is tevens een proces van participatie voor gemeenten en andere partijen in gang gezet. Het planMER zou in dit traject ingezet worden om wijzigingen in bestaand beleid en het nieuwe beleid te beoordelen op kansen en risico's voor de leefomgeving. Op basis van eerdere ervaringen hebben we hier voorgesteld om samen met de beleidsmakers kansen en risico's te bespreken in expert-sessies, vòòrdat het beleid helemaal geschreven en afgetikt was met verschillende stakeholders.

Als een soort milieugeweten is input geleverd aan het planproces middels sessies met experts. Dit is gedaan aan de hand van Koerssessies waarin per beleidslijn verschillende opties zijn uitgediept en voorzien van leefomgevingseffecten. Dit ''doorleven'' van beleidsopties maakte het voor de beleidsmakers mogelijk om de effecten van opties beter en nauwkeuriger te overzien en indien nodig beleidskoersen bij te sturen. Voordeel van deze werkwijze was dat op basis van expert judgement snel geschakeld kon worden en het planproces hiermee direct "verrijkt" werd: MER-makers wisten beter wat beleidsmakers bedoelden en beleidsmakers zagen direct hoe MER-makers beleidsopties doorleven en beoordelen en konden dit direct in beleid meenemen. Lastig was in dit traject dat verschillende beleidslijnen een verschillend tempo hadden en de stap van Koersdocument naar Omgevingsvisie enkele malen is uitgesteld, vooral om stakeholders goed te betrekken. We hadden niet verwacht dat het tempo van het proces vooral werd bepaald door de beleidslijn met het "laagste tempo". Hierdoor ontstond een zekere mate van ongelijkheid in het abstractieniveau van de verschillende beleidslijnen die als onwenselijk werd ervaren voor het Koersdocument. Dit heeft er uiteindelijk toe geleid dat in de Leefomgevingstoets (planMER eerste fase) op basis van de expert-sessies de wijze van sturing is beoordeeld binnen de verschillende beleidslijnen.

Omgevingsvisie/-plan Zeeland

De provincie Zeeland heeft een nieuw Omgevingsplan opgesteld als overbruggingsplan voor de periode tussen het huidige Omgevingsplan en een nieuwe Omgevingsvisie. Gekoppeld hieraan is een planm.e.r. procedure doorlopen. In het Omgevingsplan wordt alleen op hoofdlijnen nieuw beleid vastgesteld voor bijvoorbeeld recreatieve ontwikkelingen, landbouw, duurzame energie (wind, zon, biomassa) en bedrijventerreinen. De beleidsuitspraken in dit plan hebben een hoog abstractieniveau, vergelijkbaar met (andere) provinciale omgevingsvisies. Nieuwe ontwikkelingen en maatregelen worden verder uitgewerkt in provinciale verordeningen en uitwerkingsprogramma's. In een Kadernota, een notitie van Gedeputeerde Staten, zijn voor verschillende beleidsthema's keuzeopties benoemd die zijn voorgelegd aan belanghebbende organisaties. De voorkeursopties uit de Kadernota vormden het uitgangspunt voor het Omgevingsplan en het planMER. Het planMER geeft hierdoor weliswaar inzicht in het (al eerder) doorlopen proces voor het Omgevingsplan, maar geeft weinig informatie over de inhoudelijke afwegingen die tijdens dit (eerdere) proces hebben plaatsgevonden. De beleidswijzigingen in het Omgevingsplan waren daarnaast voornamelijk geformuleerd als ambities en nog niet uitgewerkt naar concrete doelstellingen en maatregelen. Pas in de uitwerkingssprogramma's wordt duidelijk op welke wijze en/of op welke locatie(s) de ambities geconcretiseerd en gerealiseerd zullen worden. De effecten in het planMER sloten aan op het detailniveau van het Omgevingsplan en hadden hierdoor met name betrekking op de ambities van de provincie. Wel waren aandachtspunten meegegeven voor verdere uitwerking in de programma's.

Omgevingsvisie Gelderland

Eerder hebben we in Toets een artikel geschreven over de rol als milieugeweten bij de tot standkoming van de Omgevingsvisie Gelderland in 2014 en de Windvisie Gelderland in 2015. In die rol was m.e.r. echt een procesinstrument. Door de beperkte beleidswijzigingen in de Omgevingsvisie Gelderland die op dat moment konden worden doorgevoerd, had het planMER zelf ook een beperkte waarde. De proces-inzet van planMER is wel gecontinueerd in de Windvisie en het Plussenbeleid (Landbouw) van Gelderland. Daarbij is de Windvisie een voorbeeld gebleken van hoe m.e.r. het proces en het beleid vorm kan geven.

In 2018 is het beleid van Gelderland integraal vernieuwd en op een hoger abstractieniveau gezet. In principe betreft het een modernisering van het beleid waarbij het (toch nog) sectorale beleid van de provincie is geclusterd in een viertal actuele beleidslijnen. Het abstractieniveau maakt dat er sprake is van een compacte Omgevingsvisie (overzichtelijk en leesbaar), maar zonder wat voorheen werd aangeduid als "concrete beleidsbeslissingen".

Toepassen van planMER kan in dit geval nog gaan over de wijze van sturing, maar ook hier zijn nu geen concrete beslissingen over genomen. De toepassing van planMER is voor deze visie daarom doorgeschoven naar het instrument 'programma', zoals ook in de Omgevingswet is aangeduid. Dit sluit op hoofdlijnen weer aan op de manier waarop eerder bij de Windvisie en het Plussenbeleid een planMER is opgesteld.

Belangrijke lessen

Geen ruimte voor alternatieven

Om het instrument m.e.r. een volwaardige plaats te kunnen geven bij de totstandkoming van het beleid, in dit geval de Omgevingsvisies, is het van belang om op een zo vroeg mogelijk moment aan te haken bij het planproces. Idealiter worden middels alternatieven of beleidsopties verschillende hoeken van het speelveld verkend om zo tot een goede afweging te komen. In de praktijk blijkt dat het voor planMERen voor Omgevingsvisies lastig is om alternatieven in de vorm van beleidsopties te formuleren. Het voorgestelde beleid is al een politieke keuze waarbij andere mogelijkheden als niet realistisch worden gezien. Niet alleen politiek kan het lastig zijn, ook voor het proces van het maken van een integrale Omgevingsvisie, wat op zichzelf al (ambtelijk en bestuurlijk) complex is, is het niet eenvoudig. Daarnaast leert de ervaring dat beleidsopties of richtingen gedurende het opstellen van een Omgevingsvisie continue in beweging zijn. Dit maakt het moeilijk om op het juiste moment passende alternatieven te genereren die bijdragen aan de totstandkoming van het beleid.  

Het integraal beoordelen van verschillende beleidsopties is complex

Met betrekking tot het afwegen van verschillende beleidsopties is het voor de m.e.r.-makers van belang goed aan te sluiten bij keuzen die nog open liggen. Denkt men nog na over b.v. rolverdeling (centraal of decentraal, meer of minder sturing), over het toekennen van prioriteiten of over in te zetten instrumenten? Een planMER is geschikt om routes naar het bereiken van doelen inzichtelijk te maken en daarbij de risico's op knelpunten aan te geven. Het genereren van leefomgevingseffecten en dus het opstarten van het instrument m.e.r. bij nog openstaande koersen of opties zoals deze vaak opgenomen worden in een zogenaamd Koers- of Kaderdocument (één van de eerste stappen om te komen tot een Omgevingsvisie) biedt goede mogelijkheden om al vroegtijdig het milieubelang in te brengen.

De veelheid aan informatie en de integrale en relatief 'nieuwe' thema's (zoals bijvoorbeeld hittestress en biobased economy) maken planMERen voor Omgevingsvisies complex. Het verdient daarom de voorkeur om integrale en complexe beoordelingen vereenvoudigd in beeld te brengen middels pijlen, kleuren, smileys of radardiagrammen. Daarnaast speelt de navolgbaarheid van de effectbeoordeling een belangrijke rol, juist omdat effecten overwegend op basis van expert judgement worden bepaald.

Visualiseren effecten

Duidelijke samenvattende illustraties maken het voor bestuurders en burgers inzichtelijk om in één oogoplslag inzicht te krijgen in integrale effecten van de Omgevingsvisie op de leefomgeving. De Commissie voor de milieueffectrapportage (c-m.e.r.) vindt dit een inzichtelijke en overzichtelijke methode.

Voorbeelden zijn gegeven van de Nationale Omgevingsvisie en de Omgevingsvisie en -plan Noord-Holland en Zeeland  (van boven naar beneden).

Aandachtspunten die de c-m.e.r benoemd, betreft het onderscheiden van scores op doelbereik en effecten, het betrekken van de cruciale criteria en het voorzien van een transparante en een duidelijke definitie van de inhoud van maximale en minimale scores.

Er worden vooralsnog geen echte keuzes gemaakt en/of concrete doelen gesteld

Typerend voor de planMERen voor Omgevingsvisies is de worsteling ten aanzien van het benodigde en gevraagde detailniveau. Omgevingsvisies omvatten veelal beleid op hoofdlijnen en doen vaker meer procesmatige beleidsuitspraken dan bijvoorbeeld concretere aanwijzingen van gebieden voor specifieke functies. Beleid wordt veelal pas in uitvoeringprogramma's in meer detail en thematisch uitgewerkt. Hetzelfde geldt voor de doelen die gesteld worden. De c-m.e.r. stuurt nadrukkelijk op het nu al concreter uitwerken van beleidsuitspraken, doelen, de referentiesituatie (foto van de leefomgeving) en mitigerende maatregelen, met name om de samenhang in het beleid te waarborgen en de haalbaarheid van de ambities en de effecten daarvan te kunnen bepalen. Het voorspellen van effecten van abstract beleid vergt de nodige ervaring en inlevingsvermogen. Het in meer detail uitwerken van beleid en daarmee samenhangend de effecten, doelen, mate van doelbereik en mitigerende maatregelen vraagt van zowel de beleidsmakers als MER-makers het voorgenomen beleid echt te doorleven.

Daarnaast is het wenselijk dat beleidsmakers zich bewust worden van het feit dat het uitstellen van een beleidskeuze op zich zelf ook een keuze is die (milieu)gevolgen kan hebben (denk aan energietransitie en klimaatadaptatie). Het concreter maken van de leefomgevingseffecten en mate van doelbereik kan eigenlijk alleen in een hele nauwe en intensieve samenwerking tussen de beleidsmakers en de MER-makers.

Wat op valt is dat enkele provincies (bijvoorbeeld Gelderland) een Omgevingsvisie maken die relatief beleidsarm is. De visie richt zich hoofdzakelijk op het integreren van verschillende beleidsvisies en plannen. Mochten er al nieuwe beleidsopgaven worden benoemd, zijn deze nog dusdanig abstract dat de effecten in de praktijk moeilijk te bepalen zijn. Het is de ervaring dat in provinciale Omgevingsvisies weinig tot geen gebieden worden aangewezen voor bepaalde ontwikkelingen. Daardoor rijst de vraag of het niet passender is om gekoppeld aan een Omgevingsvisie van dergelijke aard geen planMER uit te voeren maar een toets die zich richt op het in beeld brengen van de mogelijke leefomgevingseffecten die ontstaan bij het integreren van het beleid. Waar doen zich mogelijk wrijfpunten voor bij het integreren van verschillende sectorale plannen? Sluiten de ambities op het gebied van klimaatbestendigheid bijvoorbeeld aan bij de uitbereidingsplannen voor woningbouw? Ook wordt dan in beeld gebracht welke uitvoeringsprogramma's m.e.r.-plichtig zijn. Gekoppeld aan een dergelijk programma kan dan voor sectoraal beleid op een hoger detailniveau een planMER worden opgesteld. Op deze wijze worden ook de onderzoekslasten beperkt. Een andere mogelijkheid is om het planMER meer in te zetten als verkenningsinstrument voor het bereiken van doelen en voor het bepalen van de knip waar een omgevingsprogramma dit van de visie overneemt en doelen verder uitwerkt of invult.

Omslag naar integraal denken is in de praktijk nog vaak lastig

Een grote omslag bij het maken van planMERen voor Omgevingsvisie betreft de integraliteit van zowel de plannen als de wijze van beoordelen van de plannen. De visies zijn veelal een bundeling van diverse sectorale beleidsstukken en het beoordelingskader is breder dan voorheen (people, planet en prosperity). Hiervoor is een cultuuromslag nodig waarbij niet alleen sectoraal maar ook integraal wordt nagedacht. De integraliteit in combinatie met de mate van abstractheid is voor veel specialisten (die vanuit zowel de provincies als de adviesbureaus worden betrokken), niet altijd even makkelijk. Het is iets wat vaak buiten zijn of haar comfortzone ligt. Daarnaast vraagt de verbreding in thema's ook extra inzet op het vlak van thema's zoals bijvoorbeeld economie en vastgoed. De c-m.e.r. focust zich bij haar advies enkel op de milieuthema's, terwijl de Omgevingsvisies wel alle aspecten van de leefomgeving omvatten. Belangrijk is in ieder geval om te focussen op de indicatoren of beoordelingscriteria die van belang zijn en op wat er verandert als gevolg van de Omgevingsvisie. Ook is het beschikken over goede basisinformatie en kaarten van deze indicatoren van belang om de foto van de leefomgeving (en kansen en knelpunten) in beeld te kunnen brengen. Echter, de juiste en actuele informatie is vaak in de praktijk lastig boven water te krijgen.

Conclusie ten behoeve van (gemeentelijke) Omgevingsvisies

 

  • Breng m.e.r. zo vroeg mogelijk in in het planproces

Het proces om te komen tot een Omgevingsvisie ligt bij de overheden zelf en is erg dynamisch. Gedurende het planproces treden, op basis van voortschrijdend inzicht of politiek, veranderingen op in de prioriteiten en concreetheid van het beleid of de sturingsfilosofie. Ook dit zijn veranderingen waarbij de toepassing van m.e.r. veelal dwingt tot een concretisering van ambities naar doelstellingen en daardoor een beter beeld van de mogelijke uitwerking en te maken afwegingen. Dit levert een betere onderbouwing van het beleid zoals opgenomen in de Omgevingsvisie.

  • Doorleef de strekking van het beleid

Hoe abstract of concreet de Omgevingsvisie ook is, er zijn altijd afwegingen te maken en alternatieven te bedenken. Inbreng van milieuinformatie en ervaringen van elders zijn hierbij belangrijk. Flexibiliteit en goede afstemming tussen de planMER-makers en het Omgevingsvisie team zijn eveneens essentieel. Het instrument MER wordt hiermee wel anders; meer een proces-document met een duidelijke toelichting welke informatie op welk moment is ingebracht om te komen tot de Omgevingsvisie, in plaats van een onderzoekend document met veel kwantitatieve onderbouwingen. Waar is behoefte aan en welke vorm past daarbij het beste? Het gaat om het leveren van milieu-informatie om keuzes die gedurende het proces worden gemaakt te ondersteunen. Het instrument m.e.r. kan hierin juist een meerwaarde bieden door informatie op een overzichtelijke wijze te structureren en te reflecteren; het m.e.r. vormt dan het 'geweten van de leefomgeving'. Het gaat daarbij om het 'doorleven' door beleidsmakers van wat de verschillende keuzes betekenen. MER helpt hierbij.

  • Zorg voor nauwe samenwerking tussen opsteller Omgevingsvisie en opsteller planMER

Elke Omgevingsvisie is maatwerk en afhankelijk van de huidige knelpunten, de ambities, de regio, de politiek en de beleidsmakers. Dit geldt zowel op nationaal, provinciaal als gemeentelijk niveau. Het is per Omgevingsvisie zoeken naar hoe vanuit m.e.r. het beste meerwaarde kan worden geleverd aan het complexe proces. Een flexibele opstelling en het samen optrekken van de MER-makers en het omgevingsvisieteam zo vroeg mogelijk in het proces van de visie is hierbij de sleutel. Dit gebeurt nog maar weinig omdat het MER veelal als een verplicht nummer (een document) wordt gezien in plaats van een meerwaarde in het proces. Zeker voor gemeenten waar het minder nodig is om beleidvorming of nieuwe ontwikkelingen door te schuiven naar uitwerkingen of sectorale programma's (zoals bij sommige provincies), is een vroegtijdig inzicht in de mogelijke meerwaarde van een integrale aanpak van opstellen Omgevingsvisie en planMER van belang. Ook zij gaan te maken krijgen met de vragen die gesteld worden: Willen we nieuw beleid of ontwikkelingen mogelijk maken en zo ja, waar en op welke manier? Alleen met een vroegtijdig inzicht, het doorleven van beleid en nauwe samenwerking draagt het instrument m.e.r. bij aan een betere besluitvorming.

Reacties

Herman Limpens - Zoogdiervereniging 07 november 2018 09:26

Nederland kenmerkt zich ? op veel terreinen - door goed bestuur. Bijna vanzelfsprekend dus, dat we voordat we met de Omgevingswet gaan werken vooruit denken en omgevingsvisies en zelfs een planMER uit voeren. De manier waarop wensen, inspanningen en resultaat voor verschillende beleidsterreinen in dit stuk worden weergegeven zijn erg mooi. Hoe verschillende sectoren meer of minder 'aandacht lijken te hebben' in het proces is belangrijke informatie en een belangrijk inzicht om te delen. Herkenbaar is de tekst 'Omslag naar integraal denken is in de praktijk nog vaak lastig' en de opmerking 'Hiervoor is een cultuuromslag nodig waarbij niet alleen sectoraal maar ook integraal wordt nagedacht'. Samen met Vogelbescherming Nederland voert de Zoogdiervereniging projecten uit waarbij gewerkt wordt aan proactief natuurinclusief bouwen, en hebben we meegedacht over integreren van biodiversiteit in het denken over klimaat-adaptief bouwen in Zuid-Holland. De ervaring leert dat je tot mooie oplossingen kan komen in sessies waarin specialisten van (de) verschillende sectoren, met elkaar nadenken over de uitdagingen en wensen van de ander. Ik zou het geweldig vinden wanneer we voor de invoering van de Omgevingswet en als input voor de omgevingsvisies dit soort gesprekken gaan voeren. Ik denk dat we de praktische uitvoering van beleid voor biodiversiteit dan kunnen verbeteren zonder op andere aspecten verlies te leiden. Soms kan het zelfs winst voor de andere terreinen betekenen.

xMet het invullen van dit formulier geef je Toets en relaties toestemming om je informatie toe te sturen over zijn producten, dienstverlening en gerelateerde zaken. Akkoord

Copyright 2018 Aeneas Media

Deze website maakt gebruik van cookies. Meer informatie AccepterenWeigeren