TOETS021110LandSchapinhETMERdEROTTERdaMSEpRakTijkinToets2011/1presenteerdendiederikBelenWelmoedSoepboereensystematischemethodevooreffectrapportagevoorlandschap:eengroslijstvancriteriadienaareigeninzichtgebruiktkanwordenvoordewaarderingendedaaraangekoppeldeeffectbepaling.Wellichtligthetalleenaandegebruiktevoorbeelden,maaropheteerstegezichtlijktdemethodegerichtophetlandelijkgebied.VanuitonzeervaringenmetmilieueffectrapportagesindestadRotterdam,haardirecteinvloedssfeerenhethavengebiedgaanwijinditartikelnainhoeverreBelenSoepboersmethodebruikbaarisinonzepraktijk.MariannedeSnooenMarjahouwenlandschapDE AUTEUrsIr. Marianne de Snoo BNT (010-4893329, hmj.deSnoo@gw.rotterdam.nl)werkt als landschapsarchitect en ing. Marja Houwen (010-4896618,mj.houwen@gw.rotterdam.nl) als adviseur milieu en ruimtelijke ontwikke-ling bij Ingenieursbureau Gemeentewerken Rotterdam. Beiden hebbeneen ruime ervaring met het opstellen van milieueffectrapportages.Bel en Soepboer beschouwen cultuurhistorie en landschap alsaparte thema's in het MER, maar onderkennen dat daarbij hetrisico bestaat dat er aspecten worden vergeten of juist dubbel-tellingen plaatsvinden. Binnen het thema landschap onder-scheiden zij drie aspecten: landschapsstructuren, visueel-ruimtelijke kenmerken en aardkundige vormen en gebieden. Voor elkaspect defini?ren ze drie uitgangspunten, acht waarderingscriteria, en eennog groter aantal parameters (Tabel 1). Per project moeten deze wordengeconcretiseerd, wat leidt tot een beperkt aantal specifieke criteria, zoals`verandering samenhangendheid van de landschapsstructuur'. Alle onder-scheiden structuren en elementen worden vervolgens kwantitatief gewaar-deerd, waarna de effecten op de verschillende structuren en elementenkunnen worden opgeteld. De auteurs betogen dat het hierdoor mogelijk isom "schijnbare appels met peren te vergelijken".In Rotterdam pakken we de zaak anders aan. Zie ook Tabel 2 (p.13), waarinwe het beoordelingskader hebben weergegeven voor het hoofdstuk land-schap en/of cultuurhistorie en/of recreatie in een aantal recente MER's diewe voor Rotterdamse projecten hebben geschreven. Onze benadering houdtin dat we per project bepalen welke landschappelijke kenmerken van eengebied er kunnen worden be?nvloed door de voorgenomen activiteit waarwe het MER voor maken. Daarbij maken we geen onderscheid tussen land-schap en cultuurhistorie. We hanteren een checklist van zes aspecten:1. kenmerkende structuren;2. maat, schaal en patronen, inclusief kenmerkende variaties en con-trasten daarin;3. zichtrelaties;4. karakter, identiteit en herkenbaarheid als specifiek landschap;5. bijzondere elementen;6. archeologische waarden.Elk aspect kan (ook) cultuurhistorische waarden omvatten; een monumentis bijvoorbeeld een cultuurhistorisch bijzonder element. Wanneer we in(hoog)stedelijk gebied werken worden de criteria meer stedenbouwkundigvan aard. De oorspronkelijke verkaveling van de polder is bijvoorbeeld vaaknog herkenbaar in het huidige stratenpatroon en oude dijken zijn belang-rijke stedelijke structuurdragers geworden. Wanneer recreatie sterk is ver-bonden aan de landschappelijke kwaliteiten van een gebied, beschouwenwe dit thema in ??n hoofdstuk met landschap en cultuurhistorie. In datgeval komen er nog specifiek op recreatie gerichte aspecten bij.1Uiteindelijk is het afhankelijk van de deskundigheid van de onderzoeker ofalle essenti?le en relevante kenmerken van het landschap worden be-noemd. Daar biedt ook het systeem van Bel en Soepboer geen garantie voor.De checklist van zes aspecten die wij hanteren is praktischer dan de inde-ling in landschapsstructuur en ruimtelijk-visuele kenmerken. Ruimtelijk-visuele kenmerken is zo alomvattend dat vrijwel alle landschappelijke ken-merken daaronder vallen. Bovendien zien we een verwarrende overlap metlandschapsstructuren.1 Tot nu toe hebben we geen projecten aan de orde gehad waarin aardkundige vormen en gebiedeneen rol speelden. Dat is ook logisch: in Rotterdam zijn vrijwel het hele stedelijk gebied en de gehelehaven opgehoogd. Dit aspect laten we daarom verder buiten beschouwing.TOETS021111Niet scheidenHet lastige in de objectieve bepaling van de effecten van een ingreep op hetlandschap begint met het ontbreken van duidelijke wettelijke en beleids-matige kaders, zoals dat er voor andere thema's wel is. Terwijl de aandachtvoor cultuurhistorie de afgelopen jaren sterk is vergroot, lijkt landschapsteeds minder handvatten te krijgen. Toch is dat niet helemaal waar. Cul-tuurhistorisch waardevolle structuren, patronen en elementen zijn vaakook juist d?e kenmerken die bepalend zijn voor de huidige landschappelijkewaarden. Een kunstmatige scheiding van de thema's cultuurhistorie enlandschap in een MER, zoals Bel en Soepboer doen, is daarom ongewenst.Vanwege de integraliteit van beide thema's nemen we ze altijd samen in??n hoofdstuk, met soms ook recreatie erbij. Daarmee is meteen het pro-bleem van de dubbeltellingen opgelost. Waarom moeilijk doen als hetmakkelijk kan?Bijkomend voordeel is dat de beleidskaders voor cultuurhistorie tevensaanknopingspunten geven voor de waardering van het landschap. De pro-vincie Zuid-Holland heeft bijvoorbeeld in de cultuurhistorische atlas Zuid-Holland (www.zuid-holland.nl/chs) alle archeologische, landschappelijkeen stedenbouwkundige waarden binnen ?n buiten het stedelijk gebied aan-gegeven die zij op provinciaal niveau van belang acht. Deze waarden betreffenniet zelden dijken, waterlopen, bebouwingslinten en dergelijke: belangrijkelandschapsstructuren.Het nationale landschapsbeleid is opgenomen in de Nota Ruimte (2006).Daarin wordt uitgegaan van `landschap ontwikkelen met kwaliteit'. Dithoudt in dat het landschap als een dynamisch systeem wordt gezienwaarin nieuwe ontwikkelingen mogelijk zijn. De kwaliteiten van hetbestaande (cultuur)landschap moeten hier uitgangspunt voor zijn. Dezehebben betrekking op de natuurlijke (abiotische en biotische) kwaliteit,culturele kwaliteit, gebruikskwaliteit (met name voor recreatie) en debelevingskwaliteit. Terwijl cultuurhistorie, geomorfologie en flora enfauna nader zijn uitgewerkt in specifieke wetgeving en beleid, blijven deandere aspecten `zweven'. Dat betekent dat per project moet wordenbezien waar de landschapskwaliteit precies uit bestaat en welke toetsings-criteria recht doen aan beschrijving van de mogelijke effecten van devoorgenomen ingreep. Het MER dient immers ter ondersteuning van debesluitvorming.Herkenbaar en transparantDe uitgangspunten (beleefde, fysieke en inhoudelijke kwaliteit) en de on-derliggende acht waarderingscriteria voor de kenmerken van het land-schap (Tabel 1) stellen we niet ter discussie. Die spelen bij onze MER's ookeen rol, zij het niet expliciet benoemd. Om per landschapskenmerk alleacht criteria te benoemen en te waarderen ? en dat voor meerdere alterna-tieven of varianten ? voert ons te ver. Dat levert een brij van criteria en tekstop. De vertaling van de kwaliteiten in kwantitatieve waarderingen lijkt op eenobjectivering van de effectbepaling, maar niets is minder waar. De waarde-ring van een kenmerk als lage, hoge of zeer hoge kwaliteit is al een vertaal-slag die is gebaseerd op de deskundigheid van de onderzoeker en kan inmeer of mindere mate subjectief zijn. Daarom wordt een beoordelingska-der bij ons nooit door ??n persoon alleen opgesteld, maar worden collega-deskundigen geraadpleegd. Heb vertrouwen in het gezamenlijke oordeel vande experts!In Rotterdam kiezen wij er dus voor vooral goed in woorden en eventueelbeelden uit te leggen wat de kenmerken van het landschap zijn, hoe waar-devol deze zijn en waarom, en hoe dat wordt vertaald in criteria en eenwaarderingsschaal voor de alternatieven. Uiteindelijk gaat het om de be-stuurder die een besluit moet nemen en de burger die dat besluit moetbegrijpen. Dat lukt echt niet beter wanneer we met getallen gaan gooche-len. Het levert een schijnwetenschappelijkheid op waarbij `het effect vanhet effect' buiten beeld raakt. Verlies van x hectare open gebied of y meterTabel 1:Waarderingssysteem in methode van Bel en Soepboeraspecten Uitgangspunten Waarderingscriteria parameters-Landschapsstructuur-Visueel-ruimtelijkekenmerken-AardkundigevormenengebiedenBeleefdekwaliteitZichtbaarheid -diverseHerkenbaarheid(identiteit) -diverseFysiekekwaliteitGaafheid -diverseGeconserveerdheid/Vervangbaarheid -diverseInhoudelijkekwaliteitZeldzaamheid -diverseInformativiteit(informatiewaarde) -diverseSamenhangendheid(ori?ntatie) -diverseRepresentativiteit -diverseMER Stadshavens: de ruimtelijk structurerende lijnenIn het MER Golfbaan NOAP vormt het zicht op het centrum van Rotterdam een belangrijke visuelerelatie met de omgeving.TOETS021112landschaphistorische dijk is pas interessant als je weet wat dat betekent voor hetgeheel: hoeveel blijft er over, w?lk deel gaat dan precies verloren, is erstraks nog samenhang? Als je dat allemaal wilt vertalen in cijfers, enuiteindelijk weer terug in woorden die een bestuurder en een burger be-grijpen, dan kost dat veel moeite, tijd en geld. Van belang is dat de stap-pen tussen analyse van het landschap, de waardering van de kenmerkenvan het landschap en de beoordeling van de effecten van ingrepen op delandschapskwaliteiten transparant en consistent zijn. Als daar enigesubjectiviteit in schuilt is dat op zich niet erg, zo lang het maar zicht-baar is en de redenatie navolgbaar is. Dan kan een bestuurder altijd noganders beslissen en een inspreker kan er bezwaar tegen maken. Hetargument dat kwantificering het mogelijk maakt om appels met perente vergelijken klopt ons inziens niet. Appels en peren zijn nu eenmaalandere dingen en onderdeel van de besluitvorming is uiteindelijk of weliever appels of peren hebben. Als we moeten kiezen tussen een frisseappel of een rotte peer zal dat de keuze vergemakkelijken, maar daarhebben we geen cijfers voor nodig.Landschap in de besluitvormingMaar zelfs al zouden we willen, dan is zo'n exercitie zoals Bel en Soep-boer voorstellen om andere redenen meestal niet haalbaar of zinvol. Inde praktijk speelt landschap vaak een ondergeschikte rol in de besluitvor-De provinciale cultuurhistorische atlas geeft de waarde-volle historisch-landschappelijke lijnen weer (onder).De Buitendijk is nu een belangrijk landschappelijk ele-ment met een historische waarde, die onderdeel uitmaaktvan een aantrekkelijke fietsroute (boven).Op een historische kaart is aangegeven hoe de huidigeBuitendijk en straten in het plangebied vroeger onderdeelzijn geweest van dezelfde dijk (midden).TOETS021113Tabel 2: Beoordelingskader in zes Rotterdamse MER'scriteria Indicatoren- MERPKB+ProjectMainportontwikkelingRotterdam,deelnotalandaanwinning(2001)- aanlegnieuwhaventerreininzeedoorlandaanwinning- hoofdstuklandschapVormenmaat- Ervaringvanopenheidlangsdekust- ErvaringvanvariatieinruimtelijkematenStructuurensamenhang- Logicavandehaventoegangvanafzee- Aansluitingopdegeledestructuurvandehaven- AansluitingophetHaringvlietendeBrielseMaasIdentiteitenimago - Uitstralingvandelandaanwinningalshavengebied- MERStructuurvisieStadshavensRotterdam(2010)- omvorminghavensnaarstedelijkgebiedmetgrootschaligbouwprogramma- hoofdstuklandschapencultuurhistorieHerkenbaarheidalshaven- Ruimtelijkeopbouw- Karakteristiekehavenelementen- DynamiekBereikbaarheidvoorlangzaamverkeer- Doorgaanderouteslangsderivier- Ontsluitingvandekades- VerbindingenmetdestadCultuurhistorischewaarden- Beschermdemonumenten- Karakteristiekgebouwofensemblesvangebouwenzonderstatus- MERbestemmingsplanPolderZestienhoven(2004)- grootschaligwoningbouwprogrammainrandstedelijkgebied- hoofdstuklandschapencultuurhistorieMogelijkearcheologischevindplaatsen - MatewaarinmogelijkearcheologischevindplaatsenwordenverstoordofbehoudenHistorisch-geografischeelementen - Matewaarinwaardevolleelementenwordenaangetast,behoudenofversterktLandschappelijkestructuur - Matewaarindestructuurverandert(bepaalddoordestructuurdragers)Herkenbaarheidkarakteristiekendroogmakerij- Matewaarindekarakteristiekenvanhetoorspronkelijkelandschapwordenaangetast,behoudenofversterktKenmerkenPolderZestienhoven- Matewaarindeverschillenderuimteklassenenruimtelijkemengingdaarvanveranderen(maatenschaal)- Matewaarinhetgroenekarakterverandert- Matewaarindeafwisselingvanfunctiesverandert- MERbestemmingsplanStadionpark1efase(invoorbereiding)- ontwikkelingbouwprogrammaengrootschaligesportvoorzieningen(waarondernieuwstadion)inlaagstedelijkgebied- hoofdstuklandschap,cultuurhistorieenrecreatieBereikbaarheidvoorlangzaamverkeer - VerbindingennaarhetplangebiedentussendeelgebiedenvoorlangzaamverkeerRelatiesmetomgeving - AansluitingopdeGordelvanSmaragdRuimtevooropenluchtrecreatie - OppervlaktegroenenwaterAantrekkelijkheidvooropenluchtrecreatie - MatewaaringroeneonderdeleneenherkenbaareneigenkarakterhebbenOpenbareruimterondHetNieuweStadion- Ruimtelijkekwaliteitvanderivierzoneterplaatsevanhetstadion- MenselijkemaatterplaatsevanderouteslangshetstadionArcheologie - GevolgenvoordearcheologischewaardenMonumenten - GevolgenvoorbeschermdemonumentenOverigewaardevollegebouwenenensemblesvangebouwen - GevolgenvooroverigewaardevollegebouwenenensemblesvangebouwenHistorisch-landschappelijkeen-stedenbouwkundigestructuren - Matewaarindestructurenwordenbe?nvloed- MERbestemmingsplanGolfbaanNOAP(2008)- aanlegvaneengolfbaanaanderandvanhetstedelijkgebied,opeenvoormaligdepotvanbaggerslibenvervuildegrond- hoofdstuklandschapencultuurhistorieInformatiewaardevanhetlandschap- Matevancontrastmetdeomgeving- Ori?ntatiemogelijkhedendoorvisuelerelatiesmetdeomgevingBehoudvanhistorisch-landschappelijkelijnen - InstandhoudingvandePoldervaart,deDelftseSchieendeKethelsekade- MERbestemmingsplanWeenapoint(2010)- bouwplaninhoogstedelijkgebied- hoofdstukcultuurhistorieArcheologie - GevolgenvoordearcheologischewaardenMonumenten - Gevolgenvoorrijks-engemeentelijkemonumentenOverigewaardevollegebouwen,ensemblesvangebouwenenstraten - Gevolgenvooroverigewaardevollegebouwen,ensemblesvangebouwenenstratenBeschermdstadsgezicht - GevolgenvoorhetbeschermdstadsgezichtTOETS021114landschapming, zeker in de verstedelijkte gebieden in de Randstad. Flora en fauna enluchtkwaliteit zijn thema's met de meest dwingende regelgeving. Dezethema's en andere belangen zijn vaak sturend in de keuze voor een bepaaldalternatief. Je moet dus erkennen wanneer het thema landschap onderge-schikt is en wanneer het w?l echt belangrijk is. Tijd, geld en energie moetendaarmee in overeenstemming zijn. Soms is een beschouwing van de optre-dende effecten met mogelijke mitigerende maatregelen voldoende ?n hetmeest effectief, zeker wanneer er geen statuswaarden voorkomen in hetgebied of wanneer de alternatieven voor het thema landschap niet onder-scheidend zijn. Het gaat er in het MER uiteindelijk om aan te geven hoe eenzo goed mogelijke leefkwaliteit en duurzaamheid kunnen worden bereiktbij uitvoering van de voorgenomen ingreep. In het MER Oeverpark Nesse-lande hebben we volstaan met een beschouwing van de visueel-ruimtelijkeaspecten van de alternatieven, zonder deze te beoordelen. Deze benaderingbleek `Raad van State-proof' te zijn.2 Een belangengroep had beroep aange-tekend tegen de bouw van een hoog hotel, omdat dit afbreuk zou doen aan hetkarakter van het gebied. De Raad van State oordeelde dat het MER op dit onder-deel voldoende informatie bevatte, en dat het bestuur zijn besluit in alle rede-lijkheid heeft kunnen nemen. Het beroep werd ongegrond verklaard.Meestal is het budget ook in overeenstemming met het belang of de (publieke)aandacht voor het landschap in het project. Een opdrachtgever wil nietm??r betalen dan nodig is, zeker niet in deze tijden van economischemalaise. Dat betekent dat we vrijwel uitsluitend letten op die aspecten waaraandacht voor wordt gevraagd3 en op de statuswaarden: datgene dat wette-lijk is beschermd of in het beleid als waardevol is aangeduid. Bel en Soep-boer zetten in op een eigen analyse ?n de statuswaarden. De vraag is inhoeverre een opdrachtgever bereid is te betalen voor een effectbepaling opgrond van criteria die geen wettelijke of beleidsgrondslag hebben. Het gene-rieke landschapsbeleid is vanwege zijn hoge abstractieniveau (`landschapontwikkelen met kwaliteit') in elk geval onvoldoende aanleiding. Overigenszijn we wel van mening dat een eigen analyse zinvolle informatie kan opleveren,zeker wanneer de landschapsarchitecten en stedenbouwkundigen van hetproject het beoordelingskader en de analyse onderschrijven.Waarom zo negatief?Het beoordelingskader en de effectbeschrijving leveren echter vaak discussieop met de opdrachtgever en de ontwerpers van het voorgenomen plan. Datkomt doordat wij een MER maken bij een plan, bijvoorbeeld een bestem-mingsplan,datnogveelruimtelaattenaanzienvandedaadwerkelijkerealisatie.Vaak ligt er al een concreet ontwerp. Omdat het MER de besluitvorming overhet globalere plan moet ondersteunen, is het abstractieniveau van het beoor-delingskader en de effectbeschrijving daarop afgestemd, en niet op het gede-tailleerdere ontwerp. Dat betekent in de praktijk dat de effecten over het alge-meen negatiever worden ingeschat dan ze waarschijnlijk zullen zijn, omdathet globale plan in principe meer vrijheidsgraden heeft dan in het ontwerpworden benut. Dit heeft er al toe geleid dat de Commissie voor de m.e.r. inhaar toetsingsadvies van het MER Golfbaan NOAP vond dat de positieveeffecten van de golfbaan `te bescheiden' zijn beoordeeld.4 We hadden in hetMER aangegeven dat deze positieve effecten op grond van het ontwerp van degolfbaan waren te verwachten, maar dat we ze niet hadden meegewogen inde beoordeling van de alternatieven omdat ze in het bestemmingsplan nietwerden gegarandeerd. Dergelijke discussies leiden ertoe dat opdrachtgeversen ontwerpers bij de verdere uitwerking van de plannen scherper letten op delandschapskwaliteiten die in het MER als belangrijk zijn aangemerkt en waar-voor we maatregelen voorstellen om ze (beter) tot hun recht te laten komenin het ontwerp van de voorgenomen activiteit.Ontwerpers zijn dus vaak teleurgesteld in de beoordeling van hun plannen doorvakgenoten in het MER. Dat ligt aan bovengenoemde kwestie, maar ook blijkt hetlastig positieve effecten van ingrepen te waarderen. Dat komt doordat de wette-lijk en beleidsmatig beschermde structuren en elementen en de bestaande land-schappelijke kwaliteiten de referentie vormen voor de toetsing van de voorgeno-men ingreep. De effecten zijn dan meestal neutraal of negatief. Dat is inherentaan het instrument m.e.r., dat primair is gericht op het voork?men van negatievemilieueffecten. Dit pleit voor een brede benadering van landschap in MER waar-bij de dynamiek van het landschap en het ontstaan van nieuwe waarden tot uit-drukking komt. Daar hangt wel een ander prijskaartje aan. Er moeten aanvul-lende analyses plaatsvinden en het beoordelingskader wordt uitgebreider.ConclusieDe methode van Bel en Soepboer is in principe bruikbaar in het stedelijkgebied, met uitzondering van de aardkundige waarden. In plaats van een ver-dere tweedeling van landschapsaspecten in landschapsstructuur en visueel-ruimtelijke kenmerken, geven wij de voorkeur aan een lijst van zes aspecten(structuren, maat/schaal/patronen, zichtrelaties, karakter/identiteit, bijzonde-re elementen en archeologische waarden). Deze lijst biedt meer houvast om deessenti?le kenmerken van het landschap te benoemen. Daarbij pleiten we vooreen integrale benadering van landschap en cultuurhistorie, en waar nodig ookrecreatie. Welke methode ook wordt gebruikt, de deskundigheid van de onder-zoeker bepaalt of het uiteindelijke beoordelingskader recht doet aan de kwali-teiten van het landschap in combinatie met de voorgenomen ingreep.Een kwantificering van effecten vinden we geen meerwaarde opleveren en zelfsleiden tot schijnzekerheid. We pleiten voor een praktische benadering, waarbijwe de waardering van landschapskwaliteiten en de effecten die een voorgeno-men activiteit daarop heeft specifiek, zorgvuldig en transparant beschrijven,en die evengoed een solide basis levert voor de besluitvorming die ze dient.Daarbij nemen we ten minste de statuswaarden in beschouwing en beste-den we aandacht aan de aspecten waar om wordt gevraagd. Omdat daar-door vooral wordt gefocust op bestaande waarden, valt de beoordeling vaaknegatief uit. Een uitgebreidere benadering biedt ruimte om het landschapals dynamisch systeem te beschouwen en nieuwe kenmerken te waarderen.Daarmee komen ook mogelijke positieve effecten van een voorgenomeningreep in beeld. Dit is echter alleen aan de orde wanneer de opdrachtge-ver daar geld voor overheeft en wanneer de ontwerpers het idee hebben datze daarmee informatie krijgen die zij kunnen benutten in hun plannen.2 Uitspraak 201006688/1/R1 d.d. 5 januari 2011, zie http://www.commissiemer.nl/jurisprudentie_detail.aspx?id=128649.3 In de projecten in Tabel 2 waren dat nog de richtlijnen van het bevoegd gezag.4 Rapportnummer 1933-61 d.d. 4 december 2008.