TOETS0407DETOEkOmSTvOOrwinDEnErgiEOpzEEkanSEnEnbEDrEigingEnHetzalweinigenontgaanzijndeafgelopenmaanden:heteerstenederlandsewindmolenparkopzeedraait.Hetparkwerdop18aprilfeestelijkgeopenddoorprinswillem-alexander.nuon,Shellenrabobankberichteninmiddelstrotsoverdetoekomstvanduurzameenergieopwekking.Enzelfsdenieuwebosatlastoonteenkaartmetdaaropdebestelocatievoorwindparkenopdenoordzee.kortom:windenergieopzeestaatindebelangstelling.JellyvanderkloetenSjoerdzeelenbergWIND op ZEEFOTO:gewindenergywindmolenparkopzeebijzweden.TOETS040711minister van Economische Zaken Van der Hoeven onder-streepte onlangs nog het belang van windenergie opzee om de doelstellingen voor duurzame energie te be-halen. Betekent dit dat de windmolenparken binnen-kort als paddenstoelen uit de grond schieten? Nee,waarschijnlijk niet. Maar wat betekent het wel? Wat is het beleid van V&Wen EZ op het gebied van windenergie op zee, en de financi?le ondersteu-ning ervan? Wat kunnen we de komende jaren verwachten? En welke les-sen kunnen er getrokken worden uit ervaringen in onze buurlanden? Opdeze vragen wordt in dit artikel ingegaan.StandvanzakenNaast het eerste operationele windpark zijn er twee belangrijke ontwikke-lingen te onderscheiden. Deze zijn de voorbereiding van de bouw van eentweede park (windpark Q7), en maar liefst 65 nieuwe projectvoorstellen.Het eerste Nederlandse windmolenpark op zee, genaamd Offshore Wind-park Egmond aan Zee (OWEZ), heeft een lange voorgeschiedenis. In 1998startte EZ de voorbereidingen voor dit pilot-project. Door middel van eenuitgebreide PKB-procedure en aanbesteding werden bouw en exploitatie in2002 vergund aan NoordzeeWind, een consortium van Shell en Nuon. Zijbesloten in mei 2005 definitief tot de aanleg van het park, dat begin 2007operationeel werd. Het park bestaat uit 36 molens, met een totaalvermogenvan 108 megawatt. Voorbereiding en realisatie van het hele project hebbendus bijna 9 jaar in beslag genomen.Een van de redenen voor de lange voorbereiding is het feit dat de hoogte vande financi?le ondersteuning lange tijd onduidelijk was. Het rijk ondersteuntde bouw en exploitatie van dit park financieel. Zo is er een eenmalige subsi-die toegekend, met als voorwaarde de realisatie van een milieucompen-satieplan. Daarnaast is er een aantal fiscale maatregelen van kracht. Tot slotontvangt NoordzeeWind een vergoeding per geproduceerd kilowattuur viade MEP-regeling.De voorbereiding heeft ook lang geduurd omdat er feitelijk geen ruimtelijkafwegingskader bestond voor een offshore windmolenpark, terwijl er welbehoefte was aan een zorgvuldige afweging. Vergunningprocedures hebbendaardoor lang geduurd. Daarnaast is er uitgebreid onderzoek gedaan naarmogelijke milieueffecten. Toch kan er niet echt van vertraging gesprokenworden. NoordzeeWind moest immers tegelijkertijd een aantal projectma-tige en inhoudelijke uitdagingen overwinnen: nog niet eerder bouwde hetconsortium immers een windmolenpark op zee. Zowel Shell en Nuon alshet rijk hadden de ruime voorbereidingstijd nodig (Zeelenberg, 2006).Het windmolenpark bij Egmond aan Zee is niet het enige Nederlandse pro-DE AUTEURsJelly van der Kloet (050-3637321, j.p.van.der.kloet@rug.nl) is verbondenaan de Basiseenheid Planologie van de Faculteit der Ruimtelijke Weten-schappen van de Rijksuniversiteit Groningen. Sjoerd Zeelenberg (020-5221166, sjoerd.zeelenberg@rigo.nl) was dat tot mei 2007 ook, enis tegenwoordig werkzaam bij RIGO Research en Advies.ject. Het tweede is het windpark Q7. In tegenstelling tot het OWEZ lag hetinitiatief voor dit park niet bij de overheid, maar bij de ontwikkelaars. Debenodigde vergunningen zijn in februari 2002 verleend, en inmiddels is ge-start met de bouwwerkzaamheden. Eind 2007 zullen de turbines wordengeplaatst en begin 2008 zal ook dit park operationeel zijn. Q7 ligt voor dekust van IJmuiden, maar een stuk verder in zee dan OWEZ, buiten de terri-toriale wateren. De bouw en exploitatie van windpark Q7 zijn in handenvan een consortium van diverse partijen. De productie van stroom wordt viade MEP-regeling financieel ondersteund.De derde belangrijke ontwikkeling wordt gevormd door 65 projectaanvra-gen die tussen februari 2005 en juni 2006 bij Rijkswaterstaat zijn ingediend.Deze aanvragen komen van een kleine groep (internationale) projectont-wikkelaars. Voor het merendeel van deze projecten geldt dat de vergunning-aanvraag (inclusief MER-rapport) in voorbereiding is. Van 8 projecten is devergunningaanvraag reeds in behandeling; 3 projectinitiatieven zijn al af-gewezen. Deze projecten worden vergund via de Wet beheer rijkswater-staatswerken (Wbr), die uitgaat van het zogenaamde `first come, first served'-principe (FCFS). Binnen V&W is in 2004 besloten over te stappen naar ditprincipe, in plaats van het systeem van aanbesteding (waaronder OWEZ ver-gund was). De gevolgen van deze regimeverandering zijn aanzienlijk.wieheteerstkomt...De wettelijke basis van het `first come, first served'-regime is de Wet beheerrijkswaterstaatswerken. De Wbr is oorspronkelijk bedoeld om de vergun-ningverlening van waterstaatkundige werken te regelen. Aanvragen voornieuwe windmolenparken op zee worden afzonderlijk beoordeeld op grondvan de Wbr en het ingediende MER. Als gevolg hiervan vindt ruimtelijkeafweging plaats op basis van de individuele aanvraag. V&W kan op grondvan de huidige regelgeving niet actief sturen op het aantal aanvragen of deinhoud daarvan; het is afhankelijk van de ? door de markt ? ingediendeprojectvoorstellen. Het verkrijgen van een vergunning is een tijdrovend pro-ces, waarin meerdere milieueffectrapportages moeten worden opgesteld.Een vergunning om een windpark te bouwen op een bepaalde locatie wordtverleend aan de ontwikkelaar die als eerste een ontvankelijke aanvraagheeft ingediend en de procedure succesvol weet te doorlopen: wie het eerstkomt, het eerst maalt.Toepassing van het FCFS-principe heeft geleid tot een explosieve groei vanhet aantal ingediende aanvragen. Lange onzekerheid en concurrentie lei-den ertoe dat projectontwikkelaars meerdere aanvragen indienen, in dehoop dat er een succesvolle aanvraag tussen zit. Dit betekent niet alleen on-nodig veel werk voor de aanvragers; ook Rijkswaterstaat moet aanvragenbehandelen waarvan de meerderheid niet uitgevoerd zal worden. Illustra-tief hiervoor was dat Rijkswaterstaat de behandeling van aanvragen vanjuni 2005 tot februari 2006 stillegde: men wist zich even geen raad. Een an-der probleem met dit regime is dat nauwelijks rekening kan worden gehou-den met cumulatieve (milieu)effecten. Voor een grote nieuwe ruimtevragerop de Noordzee als windenergie is dat toch merkwaardig.beleidinhetbuitenlandIn vergelijking met de besluitvorming rondom windpark Egmond aan Zeeis het beleid 180 graden gedraaid. Door te kiezen voor een aanbestedingsre-gime regisseerden Rijkswaterstaat en EZ locatiekeuze, grootte van het parken andere projectvoorwaarden. Met het huidige regime heeft Rijkswater-TOETS040712staat een passieve rol; men is afhankelijk van initiatieven van de markt.Het biedt nauwelijks grond voor een ruimtelijke of inhoudelijke sturing(Roggenkamp, 2005; Van der Kloet, 2006).Dat het ook anders kan, bewijzen de ervaringen in Denemarken, koploperop het gebied van windenergie op zee. In Denemarken wordt niet gebruik-gemaakt van een `first come, first served'-regime. In plaats daarvan is jarengeleden een strategisch plan opgesteld, waarin geschikte locaties voorwindmolenparken zijn aangegeven. Door middel van aanbestedingen zijntwee grote parken inmiddels gerealiseerd; twee nieuwe parken worden opdit moment voorbereid. Op deze manier oefent de overheid veel invloeduit op de locatiekeuze en de grootte van het park. Bovendien kunnen eisenworden gesteld aan de ontwikkelaar en exploitant, en kunnen zaken alsfinanci?le ondersteuning of extra onderzoek naar milieueffecten wordenvastgelegd. Voor marktpartijen biedt dit systeem ook voordelen. Zij krijgenimmers in een vroeg stadium zekerheid over de slagingskans van het pro-ject. Dit betekent dat voorinvesteringen sneller worden gedaan, omdat erminder financi?le risico's zijn (Zeelenberg en Van der Kloet, 2007). Kortom,voor zowel overheid als ontwikkelaars is de onzekerheid aanzienlijk klei-ner. En dit komt de slagingskans van een project ten goede.Ervaringen in Engeland tonen echter dat de Nederlandse keuze voor hetFCFS-regime an sich niet tot onzekerheid hoeft te leiden. Het gaat vooralom de manier waarop het wordt toegepast. In Engeland kunnen marktpar-tijen tijdens een korte periode projectaanvragen indienen, op een maniervergelijkbaar met het FCFS-principe. Dit levert een beperkt aantal voorstel-len op, die relatief eenvoudig te beoordelen zijn. Maar belangrijker nog: deoverheid overlegt op voorhand met ge?nteresseerde marktpartijen overhun voorstellen. Zodoende wordt de slagingskans van een initiatief be-hoorlijk vergroot, en weten beide partijen waar zij aan toe zijn (Zeelenbergen Van der Kloet, 2007).Het belangrijkste verschil tussen Denemarken en Engeland aan de ene kant,en Nederland aan de andere, is dus niet het soort vergunningsregime. Veelbelangrijker is de directe sturende rol van de overheid in Engeland en Dene-marken. Daarbij komt een tweede belangrijke les voor Nederland: het regi-me moet niet abrupt veranderen. Zulke veranderingen cre?ren onzekerheid,voor zowel de markt als het rijk zelf. En heldere, stabiele spelregels zijn cru-ciaal voor een jonge industrie om tot bloei te komen.De noodzaak van heldere, stabiele spelregels geldt niet alleen voor het ver-gunningsregime, maar evenzeer voor de wijze van financi?le ondersteuning.En ook hiervoor geldt dat we van onze buurlanden wat kunnen leren.Financi?leondersteuningEen tweede instabiele factor in het Nederlandse beleid is de financi?le on-dersteuning van offshore windenergie. Vooralsnog is windenergie op zee,net als andere duurzame bronnen, niet rendabel. De productie van groenestroom wordt dan ook ondersteund door EZ, door middel van de MEP-rege-ling. Echter, sinds mei 2005 is de MEP-regeling voor offshore windenergie`bevroren'. Reden hiervoor was dat tijdens een tussenevaluatie bleek dat hetbegrote budget vanaf 2005 een tekort zou vertonen als gevolg van de veleaanvragen (TK, 2005). Feitelijk ging de regeling daarmee dus ten onder aanzijn eigen succes. Inmiddels heeft EZ laten weten te werken aan een nieuweMEP-regeling. Maar hoe die eruit zal zien, is vooralsnog onduidelijk.WIND op ZEEHet gevolg hiervan is dat projectontwikkelaars al lange tijd in onzekerheidverkeren over de financi?le randvoorwaarden. Daarmee is de ontwikkelingvan toekomstige offshore windparken onzeker, aangezien financi?le onder-steuning de komende jaren cruciaal is. De onzekerheid als gevolg van hetFCFS-regime wordt dus versterkt door wisselvallig beleid op het gebied vanfinanci?le ondersteuning door de overheid. Het ligt voor de hand te veron-derstellen dat door middel van de nieuwe MEP-regeling EZ het aantal reali-seerbare parken zal bepalen en de 65 projectvoorstellen stevig zal reduce-ren. Maar hoe dat gaat, is onduidelijk. Het moge duidelijk zijn dat deze on-zekerheid het vertrouwen van de markt niet bevordert.En dat terwijl het zoveel effici?nter kan. Zo is in Denemarken de financi?leondersteuning direct gekoppeld aan de aanbestedingen die worden gedaan.Overheid en biedende marktpartij weten zodoende direct waar zij aan toezijn. Het Engelse systeem is ingewikkelder. Er is een kunstmatige marktwaarop certificaten worden verhandeld tussen producenten en leveranciersvan groene stroom. Elektriciteitsproducenten krijgen een vergoeding voordeze certificaten, bovenop de reguliere stroomprijs.De financi?le ondersteuning in Denemarken en Engeland verschilt dus ergvan elkaar. Maar in beide gevallen is deze ondersteuning wel consistent ge-weest de afgelopen jaren. Het beleid was stabiel, en ondersteuning structu-reel beschikbaar. Ontwikkelaars weten welke steun zij kunnen verwachtenen zijn op basis hiervan eerder bereid te investeren in nieuwe projecten.TOETS040713Voor de ontwikkeling van windenergie op zee in Nederland is duidelijkheidover de subsidie voor een langere termijn dan ook belangrijker dan de pre-cieze inhoud van de subsidieregeling (Zeelenberg en Van der Kloet, 2007).Bovendien is het verstandig financi?le ondersteuning en vergunningverle-ning beter dan nu het geval is op elkaar af te stemmen. Dit is een van debelangrijkste lessen die Nederland moet trekken uit de vergelijking metonze buurlanden.geleidelijkecapaciteitsopbouwTot nut toe was het onderwerp van de aanbevelingen voornamelijk het ver-groten van zekerheid. Door stabiel, consistent en integraal beleid te voerenvergroten de ministeries zekerheid voor zowel zichzelf als de markt. Doelhiervan moet een geleidelijke capaciteitsopbouw zijn. Door middel van eengeleidelijke capaciteitsopbouw wordt de offshore windsector snel volwas-sen. Dit betekent dat de industrie optimaal van leereffecten kan profiteren.Op dit moment vinden er nog veel technologische innovaties en verbeterin-gen plaats. Turbines worden effici?nter en generen zodoende meer elektri-citeit. Ook installatie en onderhoud van windmolens op zee blijken bij iedernieuw park effici?nter en beter te gaan. Zo bleken bij het eerste Deensewindpark (Horns Rev) bepaalde onshore technieken niet bestand tegen hetzoute zeemilieu. Bovendien werden testprogramma's geannuleerd wegenstijdgebrek. Het bleken kapitale fouten. Bij de bouw van het Engelse wind-park Scroby Sands bleek hoe belangrijk voldoende kaderuimte is. Een deelvan de werkzaamheden moest in Lowestoft worden uitgevoerd, omdat dehaven van Great Yarmouth te klein bleek. Dit ongemak woog echter niet optegen het alternatief, namelijk het uitvoeren van extra werkzaamheden opzee, wat een behoorlijke extra kostenpost betekende (Zeelenberg en Van derKloet, 2007). Het lijken voor de hand liggende risico's, maar kennelijkkomen ze pas aan het licht als het probleem zich in de praktijk heeft voor-gedaan. Intensieve kennisuitwisseling en een geleidelijke capaciteitsop-bouw in de Noordzeeregio zijn hierop het juiste beleidsmatige antwoord.Een belangrijke voorwaarde om volop te kunnen profiteren van technologi-sche ontwikkelingen is flexibiliteit. Het betreft hier vooral flexibiliteit in devergunningvoorwaarden. Een eenvoudig voorbeeld. Windpark Q7 gaat ge-bouwd worden met 2 megawatt-turbines. De keuze voor dit type werd al in1999 gemaakt, toen de milieuvergunning aangevraagd werd. In de verleen-de milieuvergunning is dit vermogen als uitgangspunt genomen. Zevenjaar later is een nieuwe generatie turbines met een hoger vermogenbeschikbaar. Toch wordt hiervan niet gebruikgemaakt, mede omdat de ver-leende (milieu)vergunningen te weinig ruimte bieden om van de stand dertechniek te kunnen profiteren. Dit heeft behoorlijke gevolgen voor de elek-triciteitsproductie en financiering van het park. Ook hier is Engeland weereen bron van inspiratie; het vergunningtraject biedt volop ruimte om tech-nologische veranderingen mogelijk te maken.HetwindparkHornsrevinDenemarken.FOTO:elsama/sTOETS040714Het kunnen profiteren van leereffecten en het gebruikmaken van technolo-gische ontwikkelingen is voor marktpartijen aantrekkelijk. Het betekentdat de financi?le voorwaarden voor de exploitatie van windparken aantrek-kelijker zijn. Offshore windparken zullen eerder winstgevend zijn. Maarook voor de overheid is hier een belangrijk voordeel: de financi?le onder-steuning kan immers relatief snel worden teruggeschroefd. De exploitatievan windparken op zee wordt immers sneller concurrerend met andere(duurzame) bronnen. Een flexibele, geleidelijke capaciteitsopbouw, waar-voor de overheid stabiele randvoorwaarden cre?ert, is het devies.Op dit moment ontbreekt zekerheid in het Nederlandse beleid voor wind-energie op zee. Een consistent en integraal overheidsbeleid zorgt voor dezekerheid die nodig is voor de ontwikkeling van windenergie op zee. Ditbeleid moet voorzien in een geleidelijke capaciteitsopbouw, zodat kan wor-den geprofiteerd van leereffecten en de subsidie voor windenergie op zeekan worden afgebouwd.Met ruim 60 aanvragen, die op dit moment door Rijkswaterstaat wordenbehandeld, is van een geleidelijke capaciteitsopbouw geen sprake. De ver-gunningsprocedure voor wind op zee kan echter niet worden gewijzigd zo-lang er aanvragen worden behandeld. Wel wordt de subsidieregeling voorwindenergie momenteel herzien door EZ. Hier liggen kansen om geleide-lijke capaciteitsopbouw mogelijk te maken. Dit zou bijvoorbeeld kunnendoor per jaar een maximaal vermogen aan offshore windenergie op zee tesubsidi?ren. Voorwaarde hiervoor is evenwel dat dit gebeurt vanuit eenlangetermijnvisie, die niet sneuvelt bij een volgend kabinet.WIND op ZEEbrOnnEnkloet, J. van der (2006), De planning van windenergie op deNoordzee,Faculteitderruimtelijkewetenschappen,rijksuniversiteitgroningen,groningen.roggenkamp,m.(2005),De regulering van offshore windparkenin Nederland: een Hollands drama?, nederlands Tijdschrift voorEnergierecht,2005-1,p.4-16.TweedekamerderStaten-generaal(Tk)(2005),Brief van de Ministervan Economische Zaken over de resultaten van de MEP,vergader-jaar2004-2005,28665nr.56,10mei2005.zeelenberg,S.(2006),Egmond aan Zee smaakt naar meer,rOm?24(3),pp.34-39.zeelenberg,S.enJ.vanderkloet(2007),Challenging offshore wind:guiding experiences from the North Sea region,pOwEr,beschik-baaropwww.offshore-power.net.relevanteinternetpagina's:www.offshore-power.netwww.noordzeewind.nlwww.q7wind.nlwww.noordzeeloket.nlTotslot:EuropaOntwikkelingen in Nederland staan niet op zichzelf. Ook andere landen rondde Noordzee zijn bezig met de bouw van windparken op zee. Transnationalesamenwerking biedt voordelen. De uitwisseling van kennis en ervaringen iszeer nuttig in een jonge industrie; we hebben hiervan een aantal voorbeeldengegeven. Maar er zijn nog andere voordelen. Zo kunnen de ervaringen met deeerste parken worden gebruikt om eisen die worden gesteld aan milieueffect-rapporten bij te stellen. Bovendien leidt een strategische milieueffectrappor-tage voor de Noordzee tot minimale milieuschade en een effici?nt gebruikvan middelen op Europees niveau. Wanneer bij het opstellen van een derge-lijke milieueffectrapportage ook niet-milieugerelateerde onderwerpen wor-den meegenomen, kan de ruimtelijke planning op de Noordzee op een hogerniveau worden gebracht. Dit bredere raamwerk biedt de mogelijkheid om tegaan met de verschillende en vaak conflicterende ruimtelijke claims op deNoordzee in een transnationaal kader.Het onlangs opgestelde Europees Maritiem Groenboek voor de Noordzee,het OSPAR-verdrag en recente ontwikkelingen in de Europese energiemarktsluiten hierbij aan. Toekomstig gebruik van de Noordzee moet op Europeesniveau worden ingebed. De ontwikkeling van offshore windenergie zal hier-van op een verantwoorde en effici?nte manier profiteren. Hier ligt dan ookeen schone taak voor de Nederlandse en Europese politiek.blythOffshoregenerating.FOTO:geamecwind