Kennisplatform over milieueffectrapportage

Wetenschappelijk onderzoek en de m.e.r.-praktijk

do 16 november 2017
artikel

Op initiatief van de sectie MER van de VVM is tijdens de IenM m.e.r.-dag van 10 oktober 2017 een discussie gestart over de vraag: 'Is het erg als het wetenschappelijk onderzoek en onderwijs over m.e.r. beperkt is en te weinig verbinding heeft met de m.e.r.-praktijk? Voor het debat over deze vraag is aan Pieter Leroy (hoogleraar milieu en beleid aan de Radboud Universiteit), Arend Kolhoff (Commissie voor de m.e.r., bureau internationaal en gepromoveerd op m.e.r.) en Diederik Bel (senior partner Witteveen+Bos en 25 jaar actief in de m.e.r.-praktijk) gevraagd hun visie te geven als inleiding op het debat.

De aanleiding voor deze discussie is de publicatie van Hens Runhaar en Jos Arts “Getting EA research out of the comfort zone: critical reflections from the Netherlands” in het Journal of Environmental Assessment Policy and Management, maart 2015). Zij wijzen op drie ontwikkelingen waarmee de m.e.r.-praktijk meer te maken krijgt:

  • De ruimtelijke planning transformeert naar adaptieve planning, wat meer onzekerheden met zich meebrengt voor de beoordeling van milieueffecten.
  • Het toenemende belang van publieksparticipatie betekent dat de m.e.r.-praktijk zich ook moet verhouden tot de meer subjectieve beoordelingen over milieueffecten door burgers.
  • De MER komt tot stand in een complexer maatschappelijk krachtenveld waarin bevoegd gezag en initiatiefnemers zo hun eigen opvattingen hebben over de rol en bijdrage van m.e.r. In dit politieke krachtenveld dienen m.e.r.-practitioners de baten van m.e.r. beter over het voetlicht te brengen. Onderzoek is nodig naar een nieuw (breder) discours over m.e.r.

M.e.r. moet reflectiekamer zijn

Pieter Leroy bevestigt dat er in de universiteit weinig onderzoek wordt gedaan over m.e.r. en dat het onderwijs over m.e.r. beperkt is. Hij vindt dat jammer, want hij hecht veel waarde aan de rol van m.e.r. bij de besluitvorming. Leroy: “Ik wil een pleidooi houden om de m.e.r. veel breder te beschouwen dan louter en alleen als een instrument”. Hij constateert de neiging om milieueffectrapportage voortdurend te instrumenteren: “Het is een instrument, het is een afvinklijstje voor het borgen van een Raad van State-proof MER, het is een procedure, een proces. Als je mij vraagt: waarom zijn veel politici zo bang voor de m.e.r.?, dan zeg ik: omdat de m.e.r. politici tot de orde roept. Dat is goed! Mijn stelling is: de m.e.r. moeten we niet bekijken als instrument, maar als een politieke institutie. Het is eigenlijk ‘politics outside politics’. Milieueffectrapportage zou veel meer een reflectiekamer moeten zijn. De reflectiekamer kijkt verder dan ‘hier en nu’, dan dit ene project, maar kijkt ook naar wat betekent het voor later? Het begrip milieu moet verder worden opgerekt naar omgeving en duurzaamheid. Milieueffectrapportage moet een rol gaan spelen in die langdurige maatschappelijke ontwikkeling en transitie richting duurzame ontwikkeling.”

Leroy maakt de vergelijking met de Algemene Rekenkamer: het bevoegd gezag verplichten om verantwoording af te leggen. De m.e.r. als reflectiekamer verplicht de regering (maar ook provincies en gemeenten) om verantwoording af te leggen over wat zij met het milieu aan het doen zijn, in het langetermijnperspectief van duurzame ontwikkeling en koolstofarme samenleving. Leroy: “Als ik iets zou willen in het wetenschappelijk onderzoek over m.e.r., dan is het onderzoek naar de institutionele vormgeving van m.e.r. Hoe ontwerp je instituties zodat je als samenleving de bocht kan maken richting duurzame ontwikkeling? Dat is voor mij de richting waarin wij die m.e.r. zouden moeten onderzoeken.” Op de vraag wat de rol van de Commissie voor de m.e.r. daarbij is, antwoordt hij: “Ik denk dat de Commissie daarin een cruciale rol speelt. De Commissie dient voortdurend het begrip milieu in de breedte uit te breiden. Voortdurend impulsen te geven aan initiatiefnemers door kritische vragen te stellen: hoe heb je over het klimaat nagedacht en heb je iedereen aan boord genomen met alternatieve ideeën?”

Belangrijke rol professionele milieuorganisaties

Arend Kolhoff is werkzaam bij de Commissie voor de m.e.r. en betrokken bij de implementatie van m.e.r.-systemen in het buitenland. Naast zijn werk heeft hij in zijn promotieonderzoek gedurende een lange periode in Ghana en Georgië 12 projecten gevolgd, met als vraag: ‘Wat was de invloed van m.e.r op die projecten en op het behalen van milieudoelen?’ Er bleek een m.e.r.-effect in het voortraject en tijdens de besluitvorming over het project, maar bij een deel van de projecten verdampte dit effect weer tijdens de implementatie van projecten. Kolhoff: “De motivatie van de initiatiefnemer om de m.e.r. te gebruiken voor het bereiken van milieudoelen is een heel belangrijke factor. Het bevoegd gezag is vaak een zwakke actor en er is te weinig aandacht voor inspectie en handhaving. Dit gebrek aan aandacht verklaart in veel gevallen het ‘verdampen’. Het gaat uiteindelijk om macht, om de ‘checks and balances’ en het ontbreken daarvan. De grote financiële instellingen, zoals de Wereldbank, hebben een positieve rol, maar alleen tot en met de besluitvorming zo laat mijn onderzoek zien. Een eye opener is de belangrijke rol van professionele milieuorganisaties op de invloed van m.e.r., met name in het voortraject. Je hebt die ‘countervailing power’ gewoon nodig. Ook in Nederland is er een heel belangrijke rol voor de professionele milieuorganisaties. Daar zou ik een lans voor willen breken. Als m.e.r.-community moeten we meer in gesprek gaan met die milieuorganisaties. Om de een of andere reden richten die organisaties zich in Nederland niet of nauwelijks op m.e.r. Ik denk dat het heel hard nodig is om de overheid wakker te houden en de burger van juiste informatie te voorzien.”

Wetenschappelijke onderbouwing MER schiet tekort

Diederik Bel heeft in de 25 jaar dat hij zich met m.e.r. bezighoudt, heel veel zien veranderen. Bij de start in 1987 stond m.e.r. veel dichter bij de wetenschap, maar de m.e.r.-praktijk is sindsdien verder afgedreven van de wetenschap. Bel: “De wetenschappelijke onderbouwing van de MER schiet de laatste jaren tekort. Rondom een thema als milieueffecten van de energietransitie is weinig wetenschappelijk onderzoek beschikbaar waarop je kan terugvallen. Dat ondergraaft de autoriteit van de MER. Dat is geen goede ontwikkeling. Juist in het debat dat steeds politieker en meninggedreven wordt, is de rol van m.e.r. om objectieve informatie te leveren van groot belang. Bel signaleert ook dat het ambacht van het maken van MER verloren is gegaan. “Als je kijkt naar de kern van het milieuonderzoek en de beoordeling daarvan, ja dan schort daar nog wel eens wat aan. MER-professionals kunnen vaak geen goed beoordelingskader ontwerpen. Milieueffecten worden alleen nog kwalitatief beoordeeld ten opzichte van de referentiesituatie met plussen en minnen zonder een absolute schaal te hanteren. Effectbeoordelingen en dosis-effectrelaties moeten weer op orde zijn in opleidingen. MER-schrijvers moeten ook transparant zijn over de bandbreedtes en de onzekerheden die er zitten in het onderzoek. We pretenderen meer zekerheid dan er werkelijk is. In modellen zit vaak niet meer zekerheid dan 60-70%, terwijl dat niet wordt toegelicht.” Een M.e.r.-academie vindt hij dus een heel goed idee. In een ingenieursbureau stromen veel jonge mensen binnen en die moeten ze nu de eerste twee jaar opleiden om ze MER-rapporten te kunnen laten schrijven.

Ander discours over rol m.e.r.

In de discussie zijn drie thema’s die eruit springen. De inbreng van wetenschappelijke kennis in de m.e.r.-praktijk wordt gemist. We moeten zorgen voor een betere wetenschappelijke backing en de kennisinfrastructuur rondom m.e.r. moet weer op orde komen. De M.e.r.-academie kan daarin een belangrijke rol spelen.

Een tweede thema is de politieke rol van m.e.r. De m.e.r. is teveel verworden tot een routineuze praktijk. Het hedendaagse discours over m.e.r. wordt gedomineerd door de roep om effectiviteit en minder stroperigheid. Door de m.e.r. veel meer een reflectiekamer te laten zijn, is het belang van milieu en duurzame ontwikkeling beter te borgen. M.e.r. moet een rol gaan spelen bij maatschappelijke transities naar duurzame ontwikkeling. Een coalitie tussen wetenschap en Commissie voor de m.e.r. kan een rol spelen bij de zoektocht naar een discours dat overlevingskansen heeft.

Een derde thema is de opdracht aan de m.e.r.-community om professionele milieuorganisaties en burgercomités nadrukkelijker te betrekken bij projecten waarvoor een MER wordt opgesteld. Vliegveld Twente is hiervan een goed voorbeeld.

Peter van de Laak & Jaap de Zeeuw

VVM, sectie MER

 

Reacties

xMet het invullen van dit formulier geef je Toets en relaties toestemming om je informatie toe te sturen over zijn producten, dienstverlening en gerelateerde zaken. Akkoord

Copyright 2018 Aeneas Media

Deze website maakt gebruik van cookies. Meer informatie AccepterenWeigeren