TOETS011316effectbeoordelingDE AUTEUrSMarijke Visser-Poldervaart (06 22790422, marijke.visser-poldervaart@oranjewoud.nl) is adviseur ruimtelijke ontwikkeling bij Oranjewoud.Geert Roovers (0162 487225, geert.roovers@oranjewoud.nl) is seniorconsultant bij Oranjewoud.DilEmma'SbijSTraTEgiSchEbElEiDSkEuzESWaarDEEffEcTbEOOr-DElinglangETErmijnDerijksoverheidmaaktdiversestrategischeplannendiemeestalbedoeldzijnomontwikkelingenvoordelangeretermijntesturen.VoorbeeldenhiervanzijndeStructuurvisieinfrastructuurenruimte,demirTverkenningenenhetDeltaprogrammarivieren.Destrategischeplannen?veelalmetdestatusvaneenstructuurvisie?hebbeneenplanmEr-plicht,zodateenafwegingvandemilieueffectenverplichtis.Vaakishetechterookdewensdemilieueffectenaleerderindeafwegingenmeetenemen,dusnogvoordatdeplanmEr-plichtgeldt.Deauteurshebbendeafgelopenjarenbijverschillendelangetermijn-planneneeneffectbeoordelingopgesteld.Eenreflectieopdeuitgevoerdeeffectbeoordelingenleiddetoteenaantalvragen:Watisdemeerwaardevandezeeffectbeoordelinggeweestvoordeplannen?zijnalgemeneregelsvooreengoedeaanpakvandezeeffectbeoordelingenteformuleren?Ditartikelgaatinopdezevragen.marijkeVisser-PoldervaartengeertrooversPlannen voor de langere termijn kenmerken zich door een hoogabstractieniveau en een groot aantal onzekerheden over dehaalbaarheid en de precieze invulling. Er wordt wel een beeldgeschetst van een ontwikkeling, maar er kan geen concrete in-vulling zijn. De plannen laten speelruimte voor verdere invul-ling in de toekomst en deze speelruimte wordt door ontwikkelingen in detoekomst met het voortschrijden van de tijd verder ingeperkt. Daarnaasthebben de plannen een strategisch karakter. De plannen ontvouwen eengewenst beeld en verwoorden welke stappen op dit moment genomen(moeten) worden om dat wensbeeld te kunnen verwezenlijken. Om debesluiten over deze plannen zorgvuldig te nemen, wil men milieueffectenen onzekerheden op lange termijn in de besluitvorming een plek geven.De lange termijn, het strategische karakter en het abstractieniveau werpeneen aantal dilemma's op in de effectbeoordeling. In dit artikel behandelenwe drie van deze dilemma's:1. Tijdshorizons en referentiesituatie;2. wanneer en met welk doel wordt de effectbeoordeling ingezet;3. concreet versus globaal.Deze dilemma's zijn bouwstenen geweest voor het bepalen welke rol effect-beoordeling kan hebben voor langetermijnplannen. De dilemma's en con-clusies zijn gebaseerd op onze ervaringen met effectbeoordelingen van vierstrategische langetermijnplannen, namelijk Structuurvisie Randstad 2040,MIRT verkenning Antwerpen Rotterdam, Rijksbesluit Almere AmsterdamMarkermeer en Deltaprogramma Rivieren.1. Tijdshorizons en referentiesituatieWe hebben geen glazen bol om in de toekomst te kijken. Het is dan ookmoeilijk keuzes te maken over wat goed is voor toekomstige generaties.Met het steeds sneller veranderen van onze omgeving en de techniekenwaarmee we werken, wordt het steeds moeilijker om voor een langeretermijn te bedenken wat nodig is. De voorspellingen voor de ontwikkelingvan de kernindicatoren in Nederland geven dit ook weer. Er wordt gedachtin scenario's en deze lopen uiteen van groei tot krimp voor zowel de ont-wikkeling van de bevolking als die van de werkgelegenheid bijvoorbeeld.TOETS011317Deze voorspellingen strekken zich uit tot 2040.Voor een verdere voorspelling wordt het ver-schil tussen de scenario's nog groter en wor-den geen prognoses gemaakt.Anders is dat voor de klimaatscenario's, waar-bij verschillende scenario's beschikbaar zijndie uitspraken doen tot 2100. Maar ook dezescenario's bevatten onzekerheden. Bij het be-oordelen van een integraal ruimtelijk vraag-stuk leidt dit niet direct tot problemen, omdathet uitgangspunt een ruimtelijk vraagstuk is,waarvan de tijdshorizon op ongeveer 2040 ligt.Bij een meer sectoraal vraagstuk, zoals hetDeltaprogramma Rivieren, leidt dit echter weltot knelpunten. Bij dit vraagstuk was de tijds-horizon 2050 tot 2100. Een tijdshorizon dievoor water niet op problemen stuit, uitgaandevan de klimaatscenario's. Bij het leggen vaneen verbinding met kansen voor ruimtelijkeontwikkelingen, leidt dit echter tot een knel-punt, omdat geen beelden beschikbaar zijnvan de mogelijke ruimtelijke ontwikkelingenop deze lange termijn. Er is al niet duidelijkhoe de bevolking zich ontwikkelt en nog veelminder welke technische en juridische oplos-singen bedacht worden voor bijvoorbeeld debouw van woningen en kantoren of de realisatievan infrastructuur. Bovendien zijn onze voorkeuren, wensen en perspectieven op die lange termijn aanverandering onderhevig. De onzekere scenario's maken het niet alleen moeilijk goede alternatieven tebedenken voor gewenste ontwikkelingen, maar ook heel lastig om vast te stellen hoe de referentiesituatievoor deze ontwikkelingen vastgesteld moet worden. In de verschillende effectbeoordelingen die we voorlangetermijnplannen hebben uitgevoerd, hebben we dan ook geen vergelijking ten opzichte van eenreferentiesituatie gemaakt. We hebben gebruik gemaakt van onderlinge ranking van voorgestelde alter-natieven of van kwadranten. In de kwadranten werden de verschillende alternatieven ten opzichte vanrws/joopvanhoudtMIrT VErkEnnIng AnTwErpEn roTTErDAMEffectbeoordeling voor een (semi)integraal ruimtelijk vraagstuk. Beoordelingvan de effecten van een aantal (niet realistische) alternatieven die de hoekenvan het speelveld vormen. De effectbeoordeling is bedoeld om te bezien hoetot realistische alternatieven gekomen kan worden.Figuur1. Kernindicatoren in Nederland per scenario Bron: PBL, 2011, p.5.2001501005002 010 2 015 2 020 2 025 2 030 2 035 2 040HuishoudensHoog scenarioLaag scenarioMobiliteitHoog scenarioLaag scenarioBevolkingHoog scenarioLaag scenarioWerkgelegenheidHoog scenarioLaag scenarioTOETS011318effectbeoordelingelkaar gepositioneerd in een kwadrant met de twee belangrijkste indicato-ren voor een belangrijk milieuaspect. Deze methode hebben we toegepastbij de effectbeoordeling voor het Deltaprogramma Rivieren. Nadeel vandeze methoden is dat een werkelijke inschatting van de grootte van de ef-fecten achterwege blijft. Hoewel het ene alternatief beter kan scoren danhet andere, blijft onduidelijk of in werkelijkheid een verbetering of ver-slechtering optreedt ten opzichte van de situatie zonder uitvoering van hetplan.2. Wanneer en met welk doel?De effectbeoordeling van het Deltaprogramma Rivieren is een beoordelingvooraf. Er is hier geen sprake van een plan-m.e.r. in de zin dat effecten vaneen voorgenomen plan worden vergeleken met alternatieven daarvoor. HetDeltaprogramma Rivieren stond - op het moment dat de effectbeoordelinggemaakt werd - voor de taak om te komen tot een aantal mogelijke oplos-singsrichtingen voor het verwerken van een hogere rivierafvoer over deRijn en de Maas in de periode 2050 tot 2100. In een vervolgfase moetendaaruit, samen met de omgeving, kansrijke oplossingsrichtingen wordengekozen. De effectbeoordeling was bedoeld om de discussies over de oplos-singsrichtingen te helpen sturen.De plan-m.e.r. voor de structuurvisie Randstad 2040 is een effectbeoorde-ling achteraf. In dit geval waren de plannen reeds opgesteld. Er was eenaantal ontwikkelingsrichtingen geformuleerd vanuit verschillende ge-zichtspunten (netwerken, wonen/werken en water/natuur) en er had consul-tatie van een groot aantal partijen plaatsgevonden. De kabinetsvisie, geba-seerd op drie ontwikkelingsperspectieven, stond in de steigers. Op datmoment is een planMER opgesteld, die de effecten van de drie ontwikkelings-perspectieven en de kabinetsvisie met elkaar vergeleek. Het planMER hadhier de rol van het onderbouwen en finetunen van de gemaakte keuzen.De MIRT Verkenning Antwerpen Rotterdam was in eerste instantie eeninfrastructureel vraagstuk (verlengen van de A4 ten zuiden van Rotterdam).In de fase dat een effectbeoordeling werd opgesteld waren vier mogelijkeontwikkelingsbeelden geformuleerd die de hoeken van het speelveld aanga-ven. De infrastructurele opgave was daarbij in een groter ruimtelijk ontwik-kelingsbeeld gevat, waarmee de uitersten werden weergegeven. Realistischeoplossingen zouden in een later stadium, mede op basis van de effectbeoor-deling worden opgesteld. Ook hier vond de effectbeoordeling met anderewoorden aan de voorzijde van de planvorming plaats. De effectbeoordelingTabel 1: Procesgerelateerde factoren die belangrijk voor de effectiviteit van m.e.r. kunnen zijn.kleinkwaliteitbestaandesituatiegrootgroot kleinruimtebeslagGroteGebarenRuimtevoor derivierMeer doenmet dijkenAnders kijkennaar waterretentienieuwerivierenruime jas??n takTabel 1: Procesgerelateerde factoren die belangrijk voor de effectiviteit van m.e.r. kunnen zijn.vormgevenverantwoordenvooraf achterafAgenderenProberenConcluderenToetsenFiguur 2. Effectprofiel leefomgeving Deltaprogramma rivieren (Bron: Oranjewoud, 2012). Figuur 3. De vier rollen van de effectbeoordeling.rIjkSbESlUITEn AlMErE AMSTErDAM MArkErMEErMilieueffectanalyse voor een integraal ruimtelijk vraagstuk, opgebouwd uitvijf deelprojecten waarvoor afzonderlijke effecten (deels) reeds in beeldgebracht zijn. De analyse is bedoeld om behulpzaam te zijn bij de keuze vaneen goede combinatie van deelprojecten.rws/dicovanooijenTOETS011319van de effecten is de ontwikkeling van alternatieven ge?ntegreerd in het proces.Als achteraf wordt beoordeeld kan deze integratie niet plaatsvinden.In een planvormingstraject waarin effectbeoordeling vooraf wordt ingezeten waarin niet zozeer een verantwoording van de keuzen wordt gemaakt,maar de effectbeoordeling mee kan helpen om keuzen vorm te geven, is debelangrijkste meerwaarde van de effectbeoordeling een agenderende rol.De effectbeoordeling van het Deltaprogramma Rivieren heeft vooral geleidtot het duidelijk agenderen van een aantal discussiepunten en het helpenbepalen van de juiste volgorde van de discussie. Dit lijkt een ideale situatie,omdat de effectbeoordeling hier integraal onderdeel is van de planvor-ming. In deze plannen is het gevaar echter dat de plannen te concreet wor-den. Uitgangspunt is dat er nog veel onduidelijk is en dat er nog veelvragen zijn over wat een goede oplossingsrichting zou zijn. Bij een te con-crete uitwerking leidt dit tot te weinig flexibiliteit in de plannen. Ook hetbetrokken houden van alle belangrijke partijen voor de planvorming isbelangrijk, omdat anders in een later stadium alsnog teruggekomen moetworden op eerder gemaakte keuzen.Het achteraf verantwoorden van de keuzen lijkt ook een voor de hand lig-gende aanpak. De plannen zijn gemaakt en moeten getoetst worden aan deverschillende milieuaspecten. Daarbij leggen de planvormers min of meereen examen af: Heb ik het goed gedaan? Hier gaat de effectbeoordelingvoor een plan op lange termijn al meer lijken op de reguliere m.e.r., hoewelde plannen veel abstracter zijn dan andere plannen en besluiten waarvooreen (plan)m.e.r. wordt doorlopen. De plannen kunnen eigenlijk alleen nogbijgestuurd worden op onderdelen, maar het liefst is de uitkomst hiernatuurlijk dat het plan de toets der kritiek kan doorstaan.Achteraf vormgeven van de plannen, lijkt een tegenstelling in zichzelf. Bijplannen voor de lange termijn is dit echter wel mogelijk. (R)RAAM is hier-van een goed voorbeeld. Hier is na planvorming in verschillende deelpro-jecten een aantal samengestelde alternatieven geanalyseerd op de milieu-effecten. Uitkomst van de beoordeling was weliswaar een onderlingevergelijking van de verschillende samenstellingen van de plannen, maarveel belangrijker waren de conclusies voor het vervolg. Daarmee werd eenagenda voor het vervolg opgesteld, die in verschillende werkmaatschappij-en verder is uitgewerkt. Inmiddels is de planvorming verder ontwikkeld enis een tweede beoordeling van de plannen voor Almere-Amsterdam-Marker-meer uitgevoerd. Een belangrijk knelpunt bij deze vorm van inzetten vande effectbeoordeling kunnen harde bestuurlijke eisen zijn. Als bestuurlijkstellingen ingenomen zijn, is het afbreukrisico van de projecten groot.Vooraf verantwoorden van de plannen lijkt ook niet erg voor de hand teliggen. Dit kan echter gezien worden als een oefening voor de toets die hetplan achteraf moet doorstaan. De opgave is in deze gevallen helder en ookde oplossingsrichtingen lijken voor de hand te liggen. Het gaat er echterom te verantwoorden welke keuzen gemaakt worden. Het risico dat laterblijkt dat belangrijke onderdelen over het hoofd gezien zijn, moet uitgeslo-ten worden. De analyse van de effecten voor de MIRT Verkenning Antwer-pen Rotterdam is hiervan een goed voorbeeld. De voorgestelde alternatie-ven waren niet re?el, maar sterk doorgeredeneerd op ??n bepaald thema.De effectanalyse leidde hier tot een aantal opmerkingen die kunnen hel-pen om tot realistische alternatieven te komen, zonder dat direct allerleizaken ongezien terzijde geschoven worden.joshermsenwas bedoeld om te zien of er geen zaken over het hoofd gezien waren en erwas nog alle ruimte om keuzen te maken. De effectanalyse RAAM (deze heeftlater een vervolg gekregen in RRAAM) gaf de effecten weer van de combinatievan een vijftal grote projecten in de Noordvleugel van de Randstad. Deze ana-lyse was weer meer een vergelijking van effecten achteraf. De ontwikkelingvan de plannen heeft daarna wel een vervolg gekregen met weer nieuwe keu-zen, maar de effectanalyse sloot een periode van plannen maken voor dezeprojecten af. De vijf projecten hadden ieder eigen plannen opgeleverd, veelalmet analyses van effecten daarbij. In RAAM werden deze keuzen op een logi-sche wijze samengebracht. De effectanalyse kreeg een signalerend karakterdoor vragen en redeneringen te formuleren bij de voorgestelde plannen.PlanvormingDe verschillende plannen zijn ieder op een verschillend tijdstip in de plan-vorming beoordeeld op effecten. Hoewel het in alle gevallen gaat om eeneffectbeoordeling voor een plan op lange termijn, kan een verschillenderol onderscheiden worden. Op basis van deze projecten kunnen we tweedimensies in het gebruik van de effectbeoordeling bij de strategische lange-termijnplannen onderscheiden:1. De beoordeling wordt hetzij gebruikt om de plannen mede vorm tegeven, hetzij om de plannen te verantwoorden.2. De beoordeling wordt voorafgaand aan de besluitvorming gebruikt(tijdens het ontwikkelproces), of achteraf (als de plannen en alternatie-ven gereed zijn).Op basis hiervan kunnen vier rollen van de effectbeoordeling in de plan-vorming onderscheiden worden, zoals te zien is in figuur 3.Met vooraf en achteraf bedoelen we het tijdstip waarop de effectbeoordeling isingezet in de planvorming. Vindt de effectbeoordeling voorafgaand aan de keuzevoor de richting of de alternatieven plaats of achteraf? Bij het vooraf beoordelenrAnDSTAD 2040PlanMER voor een integraal ruimtelijk vraagstuk, vol-gend op de ontwikkeling van alternatieven en kabi-netsvisie. PlanMER is bedoeld als verantwoording enbijsturing van de uitgewerkte visie.rwsTOETS0113203. Concreet versus globaalZoals in de inleiding al werd beschreven zijn langetermijnplannen abstracten strategisch. Bij een globale ruimtelijke visie wordt in een effectbeoorde-ling dan ook globaal beschreven en beredeneerd waarom de ene oplos-singsrichting beter lijkt dan de andere. De plannen hebben betrekking opgrote gebieden en kennen globale beelden. Concrete effecten met een dui-delijke plaatsaanduiding zijn dan niet te onderbouwen en hebben weinigmeerwaarde voor de plannen. De effectbeoordeling moet dan ook steedsweer terug naar het niveau van het plan. Wat is zinvol om nu over dezetermijn te besluiten? Hoe waarborgen we voldoende flexibiliteit om die op-lossingen te kunnen cre?ren die zinvol zijn voor de vragen van de toe-komst?Klassieke milieuthema's blijken bij deze abstracte, langetermijnplannenmeer naar de achtergrond te schuiven. Enerzijds komt dit doordat deze mi-lieuthema's een duidelijke wettelijke basis gekregen hebben en daarmee uit-gangspunt zijn voor de plannen. Zo moet voldoende watercompensatie gere-aliseerd worden bij het verharden van nieuw oppervlak en moeten degeluidsniveaus voldoende laag zijn om een goed leefklimaat te realiseren.Anderzijds zijn de klassieke milieuthema's veelal te concreet om te betrekkenin de langetermijnbesluiten. Voor het bepalen van de bodemkwaliteit is hetnodig een concrete locatie te weten voor een ontwikkeling en een duidelijkeuitwerking van de plannen. De onderscheidende thema's liggen voor de plan-nen op lange termijn eerder in thema's als natuur en landschap, maar ook inonderliggende drijfveren of motieven, zoals vragen of de plannen flexibelzijn, of er no-regretmaatregelen te benoemen zijn en of de plannen voldoen-de veerkracht bieden of waarborgen.Dit betekent overigens niet dat de klassieke milieuthema's achterwegegelaten moeten worden. Voor deze thema's moeten de knelpunten be-noemd worden. De plekken waar bijvoorbeeld een grote sanering zoumoeten plaatsvinden als een bepaalde ontwikkeling gewenst is, zijn vangroot belang om tijdig te weten, omdat dit grote financi?le gevolgenvoor het project kan hebben. De klassieke milieuthema's krijgen daar-mee meer een signalerende rol. In de plan-m.e.r. voor de StructuurvisieRandstad 2040 is hiervoor gebruik gemaakt van de persistente proble-men, benoemd door het Planbureau voor de Leefomgeving. De vraag washier in hoeverre de alternatieven en de kabinetsvisie tegemoet kwamenaan deze persistente problemen. Daarbij werd gesignaleerd dat diversepersistente problemen niet dichterbij een oplossing kwamen als gevolgvan de structuurvisie.effectbeoordelingMeerwaardeWat de inhoudelijke waarde van effectbeoordelingen bij plannen op lange ter-mijn zal zijn, is eigenlijk nog niet helemaal in te schatten. Belangrijkste oorzaakdaarvan is dat de werkelijke uitvoering ervan nog altijd in de toekomst ligt. Watdatbetreftzouhetgoedzijnhieropin2040nogmaalsterugtekijkenvoorbijvoor-beeld de ontwikkeling van de Randstad. Langetermijnplannen worden in eenlang traject steeds verder ingevuld en ontwikkeld. Effectbeoordeling blijkt danook in verschillende fasen van de planontwikkeling een rol te kunnen spelen. Alsje je vooraf bewust bent van de rol die de effectbeoordeling kan spelen, zal dit deeffectiviteitvandebeoordelinggunstigbe?nvloeden.Deinhoudelijkewaardevaneffectbeoordelingenbij plannen oplangetermijnlijktbeperkt.Zoalshetmoeilijkis besluiten te nemen over langetermijnproblemen en plannen te maken omdeze op te lossen, is het ook moeilijk de effecten ervan te voorspellen. Bij plannenwaarbij de effectbeoordeling vooraf wordt ingezet ligt echter een grote waarde inhet agenderen van de discussies. In beeld brengen welke issues er werkelijk toedoenenwanneerwelkeaspectenmoetenwordenopgelostisvangrootbelang.Deeffectbeoordeling kan hier behulpzaam zijn door de issues te benoemen en aante geven wat de eerst belangrijke aspecten zijn en welke aspecten in een laterstadium aangepakt kunnen worden. Bij het inzetten van effectbeoordeling ach-teraf is de rol meer beperkt tot het verantwoorden van de gemaakte keuzen enhet bijsturen van de voorgestelde plannen. Ook hier bestaat echter de mogelijk-heid om een agenda op te stellen voor de discussies die gevoerd en de keuzen diein de volgende trajecten gemaakt moeten worden. Door het langetermijnkarak-ter kan achteraf alsnog een nieuwe agenda gevormd worden voor het vervolg vande plannen. Daarmee is het in figuur 3 gepresenteerde kwadrant met rollen voorde effectbeoordeling ook vooral van toepassing op globale, langetermijnplannen.De rol van de effectbeoordeling is daarmee vooral van waarde voor het bepalenvan de agenda voor de besluitvorming, in plaats van een inhoudelijke waarde.Welke onderwerpen spelen op dit moment een rol en welke onderwerpen kun-nen in een later stadium opgepakt worden? Vervolgens is het interessant na tedenken hoe het proces ingezet kan worden voor een effectieve bijdrage aan deplannen. Dit vraagt om een vervolg.bronnEn:- Planbureau voor de Leefomgeving, Nederland in 2040: een land van regio's.Ruimtelijke Verkenning 2011 in kaart. Den Haag, 2011.- Oranjewoud, Effectprofielen zoekrichtingen Eindrapportage.Almere, 2012.DElTAprogrAMMA rIVIErEnEffectbeoordeling voor sectoraal (water)vraagstuk, ter voorbereiding vanhet rijksbesluit over alle negen deelprogramma's. De Effectbeoordeling isbedoeld om te komen tot kansrijke oplossingsrichtingen.rws/harryvanreeken