Op de succesvolle I&M m.e.r.-dag die in het teken stond van Crisis en MER, op 30 oktober 2013 in Amersfoort, is veel gesproken over de betekenis van milieueffectrapportage (m.e.r.) in het huidige tijdgewricht. Onder de titel “competitieve coöperatie bij publieke samenwerking” faciliteerden Bert van Eekelen en Sander Merkus een van de workshops. Beiden doen promotieonderzoek naar bestuurscultuur en bestuurlijke besluitvorming aan de faculteit Sociale Wetenschappen van de VU. Met dit artikel wordt aangegeven hoe de deelnemers scoorden op een tweetal vragen over de impact en betekenis van m.e.r. Tevens wordt verder uitgeweid over het verschil tussen een effectbeoordeling van alternatieven en de afweging die bestuurders in een meervoudige arena uiteindelijk maken. Tot slot wordt gepleit voor een proactieve vroegtijdige inzet van het m.e.r.-instrumentarium, veel meer dan een afvinklijstje om aan wettelijke vereisten te voldoen.
TOETS011426BESLUIT-VORMINGAfwEgingnOOiTExcluSiEfOvErprOjEcT:prOAcTiEvEinzETm.E.r.nOdig Opdesuccesvollei&mm.e.r.-dagdieinhettekenstondvancrisisenmEr,op30oktober2013inAmersfoort,isveelgesprokenoverdebetekenisvanmilieueffectrapportage(m.e.r.)inhethuidigetijdge-wricht.Onderdetitel"competitieveco?peratiebijpubliekesamenwerking"faciliteerdenBertvanEeke-lenenSandermerkuseenvandeworkshops.BeidendoenpromotieonderzoeknaarbestuurscultuurenbestuurlijkebesluitvormingaandefaculteitSocialewetenschappenvandevu.metditartikelwordtaangegevenhoededeelnemersscoordenopeentweetalvragenoverdeimpactenbetekenisvanm.e.r.Tevenswordtverderuitgeweidoverhetverschiltusseneeneffectbeoordelingvanalternatievenendeafwegingdiebestuurdersineenmeervoudigearenauiteindelijkmaken.Totslotwordtgepleitvooreenproactievevroegtijdigeinzetvanhetm.e.r.-instrumentarium,veelmeerdaneenafvinklijstjeomaanwettelijkevereistentevoldoen.BertvanEekelenTOETS011427DE AUTEUrBert van Eekelen (06-53646771, bert.vaneekelen@arcadis.nl) is consul-tant bij Arcadis.1. Heb je zelf ooit meegemaakt dat een milieueffectrapport (MER) een groteimpact heeft gehad op de keuze voor oplossingen of de uitkomst van besluit-vorming, en zo ja, wanneer was dat en onder welke omstandigheden?2. Wat is volgens jou de belangrijkste functie van het MER?De 45 respondenten reageerden 50/50 op vraag 1. De helft had nooit geziendat het MER een grote impact heeft gehad. De andere helft kende wel dege-lijk voorbeelden met impact. De voorbeelden waren divers en in veel geval-len was voortschrijdend inzicht aanleiding voor bijsturing of herzieningvan de plannen.De antwoorden op vraag 2 over de functie van het MER waren zeer divers.Bijna tweederde van de antwoorden legde een accent op het inzichtelijkmaken van de milieu-informatie en het voldoen aan wettelijke vereisten.Een groot deel daarvan maakte een koppeling met de onderbouwing vanbestuurlijke besluitvorming en zag in de m.e.r.-procedure ook een in-strument voor communicatie met omgevingspartijen.Uit de beperkte antwoorden die zich richtten op de mogelijkheid van plan-optimalisatie kan worden afgeleid dat dit door betrokkenen nog (te) weinigwordt gezien en/of in de praktijk te weinig zo wordt ervaren. Toch ligt inplanoptimalisatie (op inhoud en proces) een sleutel voor de benutting vaneen volgende 25 jaar van het MER-instrumentarium. Dat werd in de daar-opvolgende discussies in de workshops ook wel bevestigd. Een vroegtijdigeproactieve rol van milieu-informatie en het MER-instrumentarium kunnenhet besluitvormingsproces ten goede komen.Oplossing zoekt een probleemBij veel ruimtelijke vraagstukken wordt vooral in oplossingen gedacht.Zelden begint een proces van planontwikkeling bij een goede probleem-analyse en het vaststellen van criteria waar mogelijke oplossingen aanmoeten voldoen. Nadeel van een voortijdig zicht op oplossingen is dat be-stuurders de neiging hebben "voor te sorteren", zonder op dat moment deconsequenties van besluitvorming voldoende inzichtelijk te hebben. Laterterugkeren op eenmaal ingenomen standpunten is moeilijk.Een vroegtijdige inzet van MER-instrumentarium kan ervoor zorgen dat ereerst een gesprek komt over de criteria waarmee moet worden afgewogen.Het is een hulpmiddel bij de analyse van het probleem en kan aan de voor-kant ook zorgen dat meer creativiteit wordt ingezet bij het ontwikkelenvan allerhande oplossingen. Als dan ook omgevingspartijen vroegtijdig bijhet proces worden betrokken, kan draagvlak voor het keuzeproces wordenverkregen. Dat werkt duidelijk anders dan wanneer er al bestuurlijke voor-keuren op tafel liggen en aan de omgeving moeten worden "medegedeeld".Samenwerken in tijden van crisisNederland wordt intensief gebruikt. Er is al snel sprake van meervoudigruimtegebruik. In veel projecten is publiek ? publieke samenwerkingaan de orde van de dag. Maar helaas is de samenwerking tussen publiekepartijen niet snel succesvol. Regelmatig ontstaat `bestuurlijke drukte': teveel bestuurders die hun eigen deelbelang c.q. deelproject voorop stel-len. De kans is groot dat zij daarmee het project vertragen en mogelijkzelfs dreigen te ondermijnen. De economische crisis zet de zaken nogverder op scherp en daagt partijen uit om een balans te vinden in willen(ambities), moeten (functionaliteit) en kunnen (mogelijkheden). Uit we-tenschappelijk onderzoek blijkt dat bestuurders primair `niet-rationeel'handelen, maar denken in termen van `betekenis'. De belangen zijn ver-schillend en regelmatig conflicterend. Iedere bestuurder geeft een an-dere betekenis aan een te nemen besluit. Hoe zorg je dan dat iedereenbinnen het project weliswaar afwijkende, maar toch verenigbare project-doelen blijft nastreven? En wat is de betekenis van MER in deze meervou-dige arena?Deelnemers aan het werkOm een beeld te krijgen van de ervaringen van de deelnemers en hunopvattingen over de impact van het m.e.r.-instrumentarium, werd in drieopvolgende workshops aan de deelnemers een tweetal vragen voorgelegd:Politieke wilSaldo van kosten,tijdelijke lasten en hinderSaldo van maatschappelijkewaarde(n)Figuur 1. Verschil tussen de beoordeling van effecten van alternatieven en de integrale afweging.Bestuurlijke noodzaakTOETS011428BESLUIT-VORMINGrijkswaterstaat/aerophotoschipholPolitieke wilFiguur 2. Besluitvorming in de meervoudige arena.Saldo van kosten,tijdelijke lasten en hinderSaldo van maatschappelijkewaarde(n)Bestuurlijke noodzaakTOETS011429Bestuurlijk ongewenstEnkele van deelnemers aan de workshops beschouwden het MER als een"afvinkertje" en zagen de rapportage als toets op wettelijke vereisten.Citaat: "Het alternatief dat er als beste uitkwam, was bij voorbaat onmogelijk,door gekonkel." Zelfs al zijn alternatieven bestuurlijk ongewenst, dan zijn hetnog steeds de bestuurders die daar zelf verantwoordelijk voor zijn. Bestuur-ders nemen de beslissingen. Daar worden ze op enig moment door hun ach-terban op beoordeeld, meestal niet door de direct belanghebbenden van eenproject. Maar kwalijk is het idee van gekonkel, want ook bestuurlijke voorkeu-ren kunnen maar beter transparant in de afweging inzichtelijk worden ge-maakt. Gemotiveerd wegschrijven van kansarme alternatieven is belangrijk,of het nu gaat over "buitenproportioneel" of bestuurlijk ongewenst. Andersblijven dergelijke alternatieven keer op keer in het proces terugkomen.Gezamenlijke afweging van alternatievenVeel van het denken over afwegingskaders, effectrapportages en kos-ten-batenanalyses zetten het project centraal. Dat is goed voor een af-weging tussen alternatieven waarbij voor- en nadelen tegenover elkaargezet kunnen worden. Maar de belangen van de betrokken overhedenliggen verschillend. Bij besluitvorming met meerdere overheden (eenzogenaamde multi-level-arena) gaat onderlinge competitie spelen. Wiestaat er aan de lat voor welk deel van de kosten, baten en risico's? Hoewordt de taart verdeeld? Omdat overheden bij dergelijke besluitvor-ming wel tot elkaar veroordeeld zijn, ontstaat de al eerder genoemdecompetitieve co?peratie. Buitenstaanders zijn verrast. Zij hebben de in-druk dat, indien het om publieke middelen gaat, het verdelingsvraag-stuk niet zo ingewikkeld kan zijn. Uiteindelijk betaalt de belastingbe-taler het toch. Toch? Dat is waar. Maar de bestuurders die betekeniswillen geven aan de positie die zij vervullen, maken een afweging opandere gronden dan een MER. Een MER zegt iets over het project alstotaal aan doelstellingen dat wordt nagestreefd en de effecten die kun-nen optreden, niet over die onderdelen die de bestuurder zelf belang-rijk vindt.VerdelingsvraagstukWie met enige afstand het MIRT-proces gadeslaat ziet een complex verde-lingsvraagstuk. Steden, stadsregio's en provincies verdringen zich met re-gelmaat om, als elkaar concurrerende broertjes en zusjes, zo veel mogelijkuit de ruif te eten. Omdat, zeker in deze tijden van crisis, financi?le mid-delen schaars zijn, wordt er bij de verdeling van het geld en de bestedingervan heel scherp gelet op "wettelijk vereist". De minimum vereisten vaninpassing zijn voor het Rijk voldoende, maar voor lokale bestuurders zeldengenoeg. Dat verklaart de vaak langjarige discussies over inpassingmaatrege-len en mitigerende milieumaatregelen. Voor lokale belangen boven "wette-lijk vereist" moet onderhandeld worden over de bijdrage die er van de regiowordt gevraagd. De belangen liggen nu eenmaal verschillend.Gemeenschappelijke belangen bestaan nietEen MER brengt de milieugevolgen van een voorgenomen activiteit inbeeld en levert milieu-informatie voor de afweging tussen alternatieven.Figuur 3. Bij uiteenlopende belangen leidt een vroegtijdige onderhandeling vaak tot polarisatie enuiteindelijk waardeverlies.Vechtend onderhandelenKans op waardevernietigingSamenwerkend onderhandelenTaart vergrotenWaardecreatieBelangvananderepartijBelang van de ene partijBelangvananderepartijBelang van de ene partijlaaghooglaaghooglaag hoog laag hoogTOETS011430BESLUIT-VORMINGVroegtijdige inzet van milieu-informatie en instrumentarium voor eenzorgvuldige afweging biedt inzicht in de te hanteren beoordelingscriteria.Besluitvorming over projecten gaat over de effecten en de betekenis ervanvoor de betrokken bestuurders, over de waarde van de investering, over deverdeling van kosten, baten en risico's. Maar het gaat de bestuurder ookover wat er met het geld gedaan kan worden als het besluit niet genomenwordt: de alternatieve aanwending.Ook al gaat het uiteindelijk over uitsluitend publieke middelen: ookdaar speelt de competitieve co?peratie een grote rol. Alle bestuurders,ook die van overheden en semi-overheden, worden door de eigen achter-ban aangesproken op eigen beleidsdoelstellingen en de behaalde resulta-ten. Geen van die bestuurders krijgt het daarbij uitgelegd het belang vaneen ander te dienen als diens eigen doelstellingen daaronder lijden. Eris, hoe gelijkluidend de ambities soms ook lijken te zijn, hooguit sprakevan verenigbare doelen. De belangen zijn individueel, per bestuurder endiens organisatie. Dat blijkt altijd weer als het uiteindelijk om de verde-ling van de kosten, baten en de risico's gaat.Probeer de taart te vergroten voordat hij wordt verdeeld. Voorbeeldenzijn onder andere te vinden waar kostbare inpassingsmaatregelen in deomgeving kunnen worden vermeden door ingrepen bij de bron. Als bijkeuze tussen alternatieven vanaf het begin onderhandelingspositiesworden ingenomen, dan is er grote kans op polarisatie van het overlegen de samenwerking. Dan ontstaan er snel voor- en tegenstanders vanbepaalde oplossingen. Dat verkleint de kans op een waardevolleafweging.Gezamenlijk besluit, individuele afwegingEen besluit in gezamenlijkheid wordt voorafgegaan door individuele afwe-ging. Instrumenten zoals de milieueffectrapportage zijn behulpzaam bijhet in beeld brengen van de effecten op basis van (tevoren vastgestelde)criteria. De afweging bij meervoudig ruimtegebruik leert dat de onderhan- VoorbEElDDat tunnels niet altijd het beste middel zijn voor alle kwalen, mag blijken bijZuidasdok te Amsterdam. Als eind 2011 noodgedwongen wordt gezocht naareen kostenreductie om het plan binnen maximaal beschikbaar budget te reali-seren, wordt vanuit een proces met value engineering vastgesteld dat detunnels korter kunnen mits er, met speciaal asfalt en bekleding van de wandenbij de tunnelmonden, geluidreductie aan de bron kan worden gerealiseerd. Opdie manier blijft de hoeveelheid te realiseren woningbouw in de flanken van deZuidas onaangetast. Dat is belangrijk voor het realiseren van een gemengdstedelijk milieu en de grondopbrengsten op basis waarvan de gemeente Am-sterdam haar bijdrage legitimeert. Door direct aan de randen van de infrabun-del kantoren te intensiveren, kan bovendien het achterliggend gebied verdervan geluid worden afgeschermd terwijl de waarde van de kantoorkavels van-wege de zichtlocatie toeneemt. Dit is een voorbeeld van het blootleggen vanop elkaar inwerkende mechanismen en het cre?ren van een win-winsituatie.Beter laat dan nooit, maar het verdient de voorkeur het instrumentariumvroegtijdiger in te zetten.Figuur 4. Impressie van het locatiespecifiek onderzoek naar geluidsreducerende maatregelen op de Zuidas.deling over de kosten, baten en de risico's niet te vroeg vermengd dient teworden met de afweging omtrent de waarden (MER in ruimste zin). Juisthet van elkaar leren te begrijpen wat de achterliggende belangen zijn,maakt het mogelijk veel beter om te kunnen gaan met de verschillen inbetekenis van verschillende oplossingen voor de betrokken partijen. Peralternatieve oplossing zal zowel naar de oplossing als naar de bijbeho-rende `governance' gekeken moeten worden. Dat positioneert MER in ge-zamenlijkheid met de instrumenten in de gereedschapskist om totsuccesvolle besluitvorming te komen. Geheel iets anders dan een ge?soleerd`afvinklijstje' om uiteindelijk `Raad van State-proof' te zijn.
Reacties