over planvorming en effectstudies

Polderen of kiezen
Werelderfgoed en energietransitie: de Heritage Impact Assessment toegepast
Gertjan Jobse, Eline Amsing

ma 9 september 2019
artikel

Met de ondertekening van het Klimaatakkoord van Parijs en de aanwijzing van gebieden voor windenergie op zee komt de energietransitie in Nederland echt op gang. De ruimtelijke dimensie van de benodigde infrastructuur op land voor windenergie op zee wordt vaak onderschat. Dat geldt bijvoorbeeld voor de impact ervan op eventueel aanwezig cultureel erfgoed, zoals de Stelling van Amsterdam. Door internationale verdragen krijgt erfgoed een steeds belangrijkere plek in ruimtelijke planvorming. Hoe geven we (wereld)erfgoed een volwaardige plek in de besluitvorming rondom de energietransitie? De Heritage Impact Assessment (HIA) wordt beschouwd als een sterk instrument om werelderfgoed vroegtijdig en op een goede manier mee te nemen in de planvorming, maar tegelijkertijd is er angst voor de gevolgen van een HIA. Wat zit hier achter en hoe kan het beter? We onderzoeken het Project Hollandse Kust van TenneT als casus.

Werelderfgoed in grote ruimtelijke opgaven

De Heritage Impact Assessment (HIA) is een instrument om de mogelijke effecten van projecten op de kernkwaliteiten van het werelderfgoed te analyseren en te beoordelen. Het doel van een HIA is bewustwording van de risico’s op het behoud van het werelderfgoed ten opzichte van het belang van de voorgenomen ontwikkeling. De methodiek van de HIA is voorgeschreven en volgt een toetsingskader volgens de richtlijnen van ICOMOS, het adviesorgaan van UNESCO.
Een methodiek voor de risicoanalyse ontbreekt echter in de handleiding. Dit onderdeel van de HIA is hiermee afhankelijk van de eigen interpretatie van de opstellers. Het doel van de risicoanalyse is een inschatting te maken van het risico op het behoud van de kernkwaliteiten van het werelderfgoed en daarmee de status van werelderfgoed. Er wordt een inschatting gemaakt van het risico dat UNESCO de ontwikkeling binnen het werelderfgoed afkeurt en, wanneer dit herhaaldelijk gebeurt, de werelderfgoedstatus ter discussie stelt. Er is landen veel aan gelegen de status van het werelderfgoed te behouden.
Daarbij komt dat UNESCO en ICOMOS conservatief zijn ingesteld; behoud door bescherming van werelderfgoed en de kernkwaliteiten staat voorop. Deze houding staat op gespannen voet met de Nederlandse Belvedère strategie ‘behoud door ontwikkeling’ die gebaseerd is op de opvatting dat behoud van erfgoed meer moet zijn dan enkel zorgvuldige conservering, maar waarin (onder voorwaarden) ook ontwikkeling mogelijk is. De Nederlandse poldertraditie en het sluiten van compromissen is doorgaans niet de aanpak van UNESCO/ICOMOS.
Een negatief advies van UNESCO/ICOMOS kan echter grote negatieve gevolgen hebben voor de initiatiefnemer en de doorgang van een project. Het Ministerie van OCW met als adviseur de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) zijn eerstverantwoordelijke voor het beheer en de duurzame instandhouding van werelderfgoed sites. Voor het bestaand werelderfgoed de Stelling van Amsterdam en nominatie werelderfgoed Nieuwe Hollandse Waterlinie (als uitbreiding op de Stelling van Amsterdam), zijn de provincies Noord-Holland en Utrecht beheerder. Zij verdedigen kost wat het kost de werelderfgoed status. 
Door de link met (en angst voor) UNESCO/ICOMOS is de HIA in Nederland geen geliefd instrument en wordt een HIA met grote bedachtzaamheid ingezet. De HIA wordt beschouwd als een zwaarwegend instrument, met name door de subjectiviteit in de methodiek voor de risicoanalyse. Een eenmaal opgestelde HIA-rapportage wordt ook niet altijd doorgestuurd naar ICOMOS, uit vrees voor een negatief advies.
Wij vragen ons af of deze zorg terecht is en of de voorzichtigheid de doelstelling van het instrument – bewustwording van risico’s van een ontwikkeling voor erfgoed – niet tekort doet. Het is uiteraard beter te voorkomen dat er risico’s op erfgoed optreden, maar dat zou geen reden moeten zijn om deze niet te onderzoeken.
Er zijn ook recente voorbeelden waarin initiatiefnemers er zelf voor pleiten om een HIA op te stellen. Om dit toe te lichten, beschrijven we de rol die het HIA speelde in het project Net op Zee Hollandse Kust het Ministerie van Economische Zaken en TenneT.

Net op Zee Hollandse Kust en de Stelling van Amsterdam

Op de Noordzee voor de Nederlandse kust realiseert netwerkbeheerder TenneT tot en met 2023 aansluitingen voor drie windgebieden als onderdeel van het ‘Net op Zee’. Na de aansluiting van windpark Borssele en Hollandse Kust (zuid) volgt Hollandse Kust (noord). De windparken worden met lange ondergrondse kabels in de bodem van de Noordzee aangesloten op het hoogspanningsnet op land. Om de aansluiting mogelijk te maken, is een nieuw transformatorstation nodig voor het omzetten van de 220kV-wisselstroom naar de 380kV-wisselstroom van het landelijk net (www.netopzee.eu).
De noodzaak van de aanleg van het Net op Zee en de verbinding met het landelijk hoogspanningsnet is hoog in de transitie naar duurzame energie. Het Net op Zee is een maatschappelijke opgave met ruimtelijke impact op zee en op land. De ruimtelijke invloed van deze energie infrastructuur wordt echter vaak onderschat. De landschappelijke inpassing van de benodigde voorzieningen is door de omvang een lastige opgave. De stedelijke druk in West Nederland is bovendien hoog; in het bijzonder in het gebied rondom de stedelijke kernen van Amsterdam, Haarlem, Beverwijk en vliegveld Schiphol waar de aanlanding van het Net op Zee voorzien is.
Voor de afweging van alternatieven en het beschrijven van milieueffecten wordt de m.e.r. procedure doorlopen. Arcadis en Pondera Consult hebben voor het project Hollandse Kust (noord) de benodigde onderzoeken uitgevoerd en het MER opgesteld.
De locatiekeuze voor het nieuwe transformatorstation was niet eenvoudig: het station moest binnen een bepaalde afstand van het bestaande hoogspanningsstation Beverwijk of Vijfhuizen liggen, beiden dicht bij het UNESCO Werelderfgoed Stelling van Amsterdam. Drie mogelijke locaties (locatiealternatieven) lagen binnen de contouren van de werelderfgoedsite.
In het MER zijn de mogelijke effecten van het transformatorstation op mogelijke locaties onderzocht. Landschap en cultuurhistorie is een relevant thema, waarbij volgens de methodiek van TenneT de effecten op drie schaalniveaus (bovenregionaal, gebieds- en lokaal niveau) zijn onderzocht. De structuur en de afzonderlijke forten van de Stelling van Amsterdam zijn hierbij benoemd. Toch dreigden de effecten op het werelderfgoed in de methodiek van de m.e.r. onderbelicht te raken ten opzichte van andere landschappelijke en cultuurhistorische kenmerken en ten opzichte van de andere thema’s in de MER. Daarom is ervoor gekozen om aanvullend een HIA uit te voeren voor de effecten op het werelderfgoed.
De HIA wees uit dat er voor één locatie geen effecten te verwachten zijn op de ‘uitzonderlijke universele waarde’ van de Stelling van Amsterdam en voor de andere twee locatiealternatieven geringe tot grote effecten. Door middel van visualisaties is de schaal, ernst en omvang van de effecten onderzocht. Tevens zijn mitigerende maatregelen beschreven, gericht op landschappelijke inpassing van het transformatorstation en op het versterken van de kernkwaliteiten van het werelderfgoed.
Een moeilijkheid in het onderzoek was het bepalen van de referentiesituatie. UNESCO/ICOMOS gaat in haar werkwijze uit van de situatie op het moment dat een bepaalde erfgoedlocatie als Werelderfgoed is ingeschreven. Zeker in het geval van de Stelling van Amsterdam, dat in 1996 is ingeschreven en een omvangrijk gebied beslaat in een zeer dynamische regio, hebben diverse ruimtelijke veranderingen plaatsgevonden. Deze hebben invloed op de kenmerken van de Stelling die – volgens de leidraad – niet meewegen in de beoordeling. De ruimtelijke veranderingen sinds de inschrijving in 1996 tellen daarom indirect mee in de beoordeling van een voorgenomen activiteit en vertroebelen de resultaten. Om dit te voorkomen is in de HIA als referentiesituatie de huidige situatie genomen. De ruimtelijke ontwikkelingen die hebben plaatsgevonden na 1996 en de betekenis van deze ingrepen voor de gaafheid van de Stelling van Amsterdam zijn beschreven om vervolgens mee te wegen in de effectbepaling.
De HIA heeft voor het project Hollandse Kust (noord) haar rol vervuld. Mede door argumenten van de HIA heeft de Minister in goed overleg met belanghebbenden voor het transformatorstation een Voorkeursalternatief en -locatie gekozen buiten de Stelling van Amsterdam. In de toetsing concludeert de commissie m.e.r. dat deze keuze goed is onderbouwd en dat het MER volledig en van goede kwaliteit is.

kernkwaliteit inundatievelden Stelling van Amsterdam in het zoekgebied voor het transformatorstation bij Beverwijk (bron: Arcadis, 2018)

Praktische toepassing

Werelderfgoederen zijn per definitie van zeer hoge en internationale waarde. In principe moet al het mogelijke worden gedaan om de nadelige gevolgen voor de Uitzonderlijke Universele Waarden te voorkomen, te minimaliseren of te versterken.
Uiteindelijk kan het toch noodzakelijk zijn een afweging te maken tussen nut en noodzaak van een voorgenomen ontwikkeling en verlies van cultuurhistorische waarden. In dat geval moet het gewicht dat aan de cultuurhistorische waarde wordt toegekend in verhouding staan tot het belang van de gevolgen van de verandering van de plek.
De HIA, of cultuurhistorische effectanalyse, is een sterk instrument om erfgoed vroegtijdig mee te nemen in de planvorming. De HIA draagt bij aan een zorgvuldige afweging van behoud en ontwikkeling van cultuurhistorische waarden, ondersteunt bij de alternatievenafweging en resulteert in aanbevelingen voor goede inpassing van erfgoed. De HIA kan het beste worden ingezet als onderdeel van de MER, want daarmee wordt het volwaardig onderdeel van een integrale belangenafweging en is het geen losse zijspan.

Reacties

xMet het invullen van dit formulier geef je Toets en relaties toestemming om je informatie toe te sturen over zijn producten, dienstverlening en gerelateerde zaken. Akkoord

Copyright 2019 Aeneas Media

Deze website maakt gebruik van cookies. Meer informatie AccepterenWeigeren