TOETS011118SnEllEr&BETErindEprakTijkn35ZwOllE-wijThmEndenieuwewerkwijzebijinfrastructureleprojectenzoalsvoorgestelddoordecommissie-Elverding,Sneller&Beter,betekentdatervroeginhetprocesmeernadrukkomtteliggenopparticipatie,trechterenendedurfomkeuzestemaken.datmoetgebeurentijdensdeverkenningdieaandeplanstudievoorafgaat.den35Zwolle-wijthmeniseenvandeeersteprojectenwaarbijdeverkenningopdezemanierisaangepakt.hoeisdatgelopen?Enhoeishetbevallen?Eenconcreetresultaatisdaterinmiddelseenplanstudieisgestartwaarinslechts??ntrac?bundelcentraalstaat.maartjevanravesteijn,osewien van Eck en rien prinsenosewienvanEcken rien prinsenenrien prinsenrienprinsenCASE-STUDYDE AUTEUrsDe auteurs zijn werkzaam bij Tauw. Maartje van Ravesteijn (030-2824902, maartje.vanravesteijn@tauw.nl) is projectmedewerker Ruim-te. Gosewien van Eck is senior adviseur Ruimte en Milieu, Rien Prin-sen is projectleider Ruimte.de verkenning N35 Zwolle-Wijthmen is een van de eerstedie volgens de aanbevelingen van de commissie-Elver-ding is uitgevoerd. Deze verkenning is de eerste stap opweg naar de oplossing van de problemen die op dit weg-vak bestaan ten aanzien van doorstroming, verkeersveilig-heid en leefbaarheid.Grote ambitiesDe N35 vormt de verbinding tussen de netwerksteden Zwolle en Kampen,en Twente. Het is een rijksweg en dat betekent dat het Rijk (Verkeer &Waterstaat, thans: Infrastructuur & Milieu) verantwoordelijk is voor deaanpak van problemen. De provincie Overijssel heeft echter grote ambitiesmet deze weg en wil de weg opwaarderen tot een volwaardige stroomweg.In dat kader is een Marsroute opgesteld die stap voor stap delen van de N35opwaardeert, als ware het kralen aan een ketting. Zwolle-Wijthmen is eenvan die kralen of deelprojecten.De provincie vervult een grote duw- en trekrol om deze projecten versnelduit te voeren. In dat verband heeft zij dan ook voorgesteld zelf m.e.r.-proceduresuit te voeren namens het Rijk. Zwolle-Wijthmen is zodoende uitgevoerddoor de provincie Overijssel, waarbij Rijkwaterstaat een adviseursrol had.Projectleider Enis Odaci van de provincie Overijssel zegt hierover: "Sneller& Beter biedt nieuwe kansen voor regionale partijen om zelf de handen uitde mouwen te steken en niet af te blijven wachten totdat het Rijk een pro-ject agendeert. Dat doen we door zelf ook fors te investeren (30 miljoeneuro op een totaal van 52 miljoen euro) en zelf de co?rdinatie van de regionalepartners zoals gemeenten en regio Twente op ons te nemen. Het zelf uitvoerenvan de verkenning is dan een logische volgende stap. Je vindt in het nieuweregeerakkoord dit principe ook terug: regio's worden gestimuleerd zelf ver-kenningen en planstudies uit te voeren."De verkenningHet doel van de verkenning is het benoemen van een voorkeursbundel uiteen aantal trac?bundels. Een bundel geeft een kansrijke wegverbinding ophoofdlijnen weer tussen twee gebieden waarbinnen de precieze detailin-passing van de weg later volgt. Deze voorkeursbundel vloeide voort uit ver-schillende milieuonderzoeken maar ook op basis van een kostenraming,een Maatschappelijke Kosten Batenanalyse (MKBA) en een uitgebreide con-sultatie met bestuurders, belangengroepen en burgers. Met deze input konde minister vervolgens een gedragen voorkeursbeslissing nemen. Met hetnemen van deze voorkeursbeslissing gaat de planstudiefase in (figuur 1).TrechteringDe verkenningenstudie van de N35 Zwolle-Wijthmen is opgedeeld in vierfasen waarin steeds is toegewerkt naar een beslismoment: (1) probleemanalyse,(2) effectenonderzoek, (3) consultatie van de omgeving en (4) de voorkeurs-beslissing. Daarnaast is in deze studie het principe van trechtering toege-past. Dit houdt in dat er breed begonnen is met een probleemanalyse. Dooraan het eind van elke fase een beslissing te nemen, kan in de fase daarnahet resultaat nauwer worden omschreven en worden de keuzemogelijk-heden beperkter.TOETS011119VoorfaseBij de start van de verkenningenstudie is het van belang te kiezen voor eenduidelijke rolverdeling tussen de verschillende betrokken partijen. Wieheeft welke verantwoordelijkheid (initiatiefnemer, toetser, kwaliteitsbor-ger) en op welke wijze worden deze verantwoordelijkheden ingevuld?Verder dient nut en noodzaak in deze fase inhoudelijk onderbouwd te wordenvanuit beleid en feiten uit de werkelijke situatie. Wanneer alle betrokken men-sen nut en noodzaak aanvoelen, heeft dit een duidelijke meerwaarde om vaartin het project te houden, goede inhoudelijke afspraken te maken en een con-structieve houding van de partijen te waarborgen. Dat is belangrijk. Immers,het is niet mogelijk een project helemaal alleen te doen en af te ronden.Fase 1: probleemanalyseIn deze fase zijn de randvoorwaarden gedefinieerd, is de aard van deproblemen onderzocht en zijn er drie te onderzoeken trac?bundels gekozen:de noordbundel, de middenbundel en de zuidbundel (figuur 2 en 3).In deze fase wordt de keuze gemaakt hoe met de alternatieven omgegaanwordt. Worden alle alternatieven op alle aspecten onderzocht, of wordteerst nagegaan of alle alternatieven financieel en/of juridisch haalbaarzijn? Op basis van die haalbaarheidscheck kunnen alternatieven afvallenen hoeven ze verder niet onderzocht te worden. Bij de N35 Zwolle-Wijthmen kwamen we er in fase 2 (effectonderzoeken) achter dat de noord-bundel afviel op basis van juridische en financi?le criteria. Achteraf wasProblEmATiEk N35 ZwollE-wijThmENDe N35 is de weg die het oostelijk deel van de stad Zwolle verbindt met dedorpen Wijthmen, Heino en Raalte en verder in oostelijke richting met Nijverdalen Almelo.De afgelopen jaren is de N35 tussen Zwolle enWijthmen steeds drukker gewor-den. Dit zorgt voor problemen op het gebied van bereikbaarheid, verkeersveilig-heid en leefbaarheid. Bovendien zal het aantal motorvoertuigen op dit deel vande N35 verder toenemen als gevolg van autonome groei en een aantal ge-plande stedelijke ontwikkelingen. Het gaat dan bijvoorbeeld om de uitbreidingvan bedrijventerrein Hessenpoort (met onder meer een nieuwe Ikea) en de ont-wikkeling van de nieuwbouwwijk Vechtpoort (2.000 woningen).Daarom hebben de provincie Overijssel, de gemeente Zwolle en het Rijk in2008 gezamenlijk het initiatief genomen om de problemen op de N35 aan tepakken.Als eerste stap is toen besloten om een verkenningenstudie uit te voeren.Hiermee anticipeerden de initiatiefnemers op de aanstaande wijziging in deTrac?wet die gebaseerd is op het advies Sneller & Beter van de commissie-Elverding.Figuur 1. Met het nemen van een voorkeursbeslissing gaat de planstudiefase in.VoorkeursbeslissingStartnotitieOntwerp-trac?besluitTrac?besluitRichtlijnenMERVerkenningenfasePlanstudiefaseTOETS011120het handiger geweest eerst de financi?le en juridische onderzoeken uit tevoeren zodat voor de andere onderzoeken maar twee bundels hoefden teworden onderzocht.Bij het beslissen welke alternatieven onderzocht gaan worden, is het verderbelangrijk te bedenken dat de alternatieven dienen te passen bij het schaal-niveau van het besluit. Het onderscheid tussen de termen alternatieven envarianten kan hierbij helpen. Voor de N35 Zwolle-Wijthmen waren aanvan-kelijk verschillende varianten in de middenbundel uitgewerkt, maar ditwas niet het geval voor de noord- of zuidbundel. Het is van belang voor allealternatieven hetzelfde schaalniveau te kiezen. Daarom is besloten geenvan de varianten in de middenbundel mee te nemen maar alleen de alter-natieven noord, midden en zuid te onderzoeken. In de planstudiefase kun-nen vervolgens verschillende varianten vergeleken worden. In het beginmoet dus ook hierin een heldere keuze worden gemaakt.Fase 2: effectonderzoekenDe twee overgebleven kansrijke trac?bundels (midden en zuid) zijn in detweede fase onderzocht op hun effecten voor de natuur- en leefomgeving.Het gaat om drie onderzoeken: verkeer, woon- en leefmilieu en Maatschap-pelijke Kosten Baten Analyse (MKBA). Uit deze onderzoeken is de midden-bundel als beste naar voren gekomen.In deze fase draait het enerzijds om de keuze op welk detailniveau deonderzoeken uitgevoerd gaan worden. Op basis van de opgedane ervaringbij de N35 Zwolle-Wijthmen pleiten wij ervoor om eerst te screenen op as-pecten die relevant of onderscheidend zijn wat betreft inhoudelijke, poli-tiek-bestuurlijke of procedurele aspecten. Op basis van deze screening(trechtering) ontstaan twee schaalniveaus: een globaal niveau voor deonderwerpen die niet direct als relevant of onderscheidend worden gezien,en een concreter niveau voor die onderwerpen die wel onderscheidend ofrelevant zijn. Dat betekent voor sommige onderzoeken een gedetailleerdonderzoek terwijl andere onderzoeken globaler kunnen worden uitge-voerd. Zo is bij de N35 het geluidsonderzoek veel gedetailleerder uitgevoerddan bijvoorbeeld het onderzoek voor de aspecten bodem en water. Een an-dere mogelijkheid is om van meet af aan een heldere keuze te maken omalle inhoudelijke aspecten gelijkwaardig te onderzoeken.Anderzijds is in deze fase de keuze relevant op welke ruimtelijke schaal deonderzoeken worden uitgevoerd: nationaal, regionaal of lokaal. Bij de N35Zwolle-Wijthmen speelde er bijvoorbeeld een discussie over het verkeers-model; het NRM (Nieuw Regionaal Model) van Rijkswaterstaat of een regio-naal verkeersmodel. Voor de MKBA is het gebruik van het NRM geprotocolleerd.Maar regionale modellen gaven een re?ler en passender beeld van de pro-blematiek. Uiteindelijk is de regionale schaal als maatstaf genomen. Datbetekende dat voor de werkwijze in de MKBA een oplossing moest wordengevonden. Dat lukte relatief eenvoudig, mede omdat het in de projectfasegoed bespreekbaar was gemaakt.Fase 3: consultatieDe resultaten van de onderzoeken zijn in de derde fase voorgelegd aan hetmaatschappelijk krachtenveld: burgers, economische belangengroepen envervoerders, milieubelangengroepen en bestuurders van diverse over-heden. Deze consultatie heeft uitgewezen dat de middenbundel op vol-doende draagvlak kan rekenen.De volgende beslissingen zijn in deze fase aan de orde:? Is participatie vooral informatief omdat de formele inspraak in de plan-studiefase aan de orde is?? Welke partijen moeten worden betrokken bij de participatie, en op welkewijze worden de verschillende belangen afgewogen?Om een voorkeursbeslissing te kunnen nemen, moeten alle relevantepartijen aan tafel komen en blijven. Daarom is het belangrijk alle partijennauw bij het project te betrekken. Participatie is op verschillende manie-ren te organiseren. In de Verkenningenstudie N35 is ervoor gekozen de con-sultatie aan het eind van het verkenningentraject te plaatsen. Op dat momentis er namelijk ook daadwerkelijk wat te melden. Deze keuze was tevens in-gegeven vanuit de planning van het project. Voor de N35 pakte dit goed uitomdat alle onderzoeken dezelfde voorkeursbundel als meest positief benoem-den. Indien de uitkomsten minder eenduidig zijn, kan het naar achterenschuiven van de consultatie ook tegen je gaan werken.Uit de ervaringen met de N35 Zwolle-Wijthmen kwam verder naar vorendat participatie zich moeilijk laat plannen. Daarom is het belangrijk vroeg-tijdig in het proces de participatie in te plannen, en idealiter met de partij-en af te stemmen op welk moment ze betrokken worden. Voor dit aspectgeldt wederom: maak bewust de afweging wat wanneer gedaan wordt metparticipatie en waarom. Een onzekerheid die bij participatie telkens terug-kwam, was het feit dat formele inspraak op de verkenningenstudie pasmogelijk is in de fase van de planstudie. Of deze onzekerheid bewaarheidwordt voor Zwolle-Wijthmen zullen we binnenkort ervaren. Conclusie voorde verkenningenfase was wel dat deze onzekerheid zeer lastig weg te nemenis, welke afspraken met betrokken partijen er ook gemaakt worden.Fase 4: voorkeursbeslissingDe vierde en laatste fase is gericht op het nemen van een voorkeursbeslis-sing. Bestuurders nemen deze beslissing gezamenlijk op basis van de inhoude-CASE-STUDYFiguur 2. Er zijn drie te onderzoeken trac?bundels gekozen: de noord-, midden- en zuidbundel.TOETS011121lijke afweging en de consultatie van de omgeving. In de verkenningen-studie wordt voorgesteld alleen de middenbundel mee te nemen naar deplanstudiefase. Dit omdat deze bundel op inhoudelijke gronden het meestevoldoet aan de gestelde doelen voor bereikbaarheid, verkeersveiligheid enleefbaarheid, betaalbaar is en kan rekenen op draagvlak van de omgeving.De middenbundelDe middenbundel is een omlegging van de N35 ten zuiden van Wijth-men (figuur 4). Binnen het zoekgebied van de middenbundel zijn nogandere trac?alternatieven mogelijk dan de rode lijn. Ook moeten er keu-zes gemaakt worden over de inrichting van het trac?. Dat zal gebeurenin de planstudiefase. De kaders voor de inrichting van de N35 zijn welbepaald. De nieuwe N35 wordt uitgevoerd met een 2x2-wegprofiel meteen maximumsnelheid van 100 km/u. De rijbanen worden gescheidendoor een middenberm. Om de doorstroming en de verkeersveiligheid teverbeteren, worden de aansluiting met de N757 en de Kroesenallee onge-lijkvloers uitgevoerd.En verderOud-minister Eurlings van Verkeer en Waterstaat heeft in april 2010 devoorkeursbeslissing voor de N35 Zwolle-Wijthmen genomen. Deze voor-keursbeslissing is de eerste `Elverding-beslissing' die uitgebreid en inhou-delijk met de Tweede Kamer is gecommuniceerd. De planstudiefase voorhet trac? N35 Zwolle-Wijthmen is op 8 juni 2010 ingegaan met de onderte-kening van de bestuursovereenkomst N35 Zwolle-Wijthmen. De planstu-diefase zal waarschijnlijk korter duren dan gebruikelijk omdat in deze fasemaar ??n trac?bundel (in plaats van drie) dient te worden onderzocht. Bo-vendien is er al een uitgebreide consultatieronde met bestuurders, belan-gengroepen en burgers geweest. De verwachting is dat de werkzaamhedenvoor de aanleg van de nieuwe weg in 2013 kunnen starten.In de planstudiefase zal de voorkeurstrac?bundel nader gedetailleerdmoeten worden, zodat burgers het gevolg voor hun leefomgeving kunneninschatten en vervoerders meer informatie krijgen over de kwaliteit van dekruispuntafwikkeling. De milieugroepen hebben belang bij een minimaledoorsnijding van open gebied waarbij er rekening moet worden gehoudenmet de beschermde status van enkele objecten en natuurgebieden.ConclusieOf de planstudiefase nu inderdaad korter zal zijn dan bij vergelijkbare infra-structurele projecten zal de toekomst moeten uitwijzen. De voorwaardenvoor snellere besluitvorming zijn in elk geval aanwezig. In de planstudie-fase hoeft immers maar ??n voorkeursalternatief te worden onderzocht.Wel dient het trechteringsproces in de verkenningenfase goed gestructu-reerd te zijn, en is betrokkenheid van de juiste partijen bij deze keuzesessentieel om ook daadwerkelijk tijdwinst te boeken. Voor de verkenningen-studie N35 Zwolle-Wijthmen zijn hiermee ervaringen opgedaan. Sommigepositief, op andere ervaringen kijken we met een meer gemengd gevoel te-rug. Maar de belangrijkste conclusie is: werken conform Elverding betekenttrechteren en keuzes maken. sNEllEr & bETErIn september 2007 is de Commissie Versnelling Besluitvorming InfrastructureleProjecten door toemalig minister Eurlings (Verkeer en Waterstaat) ingesteld.Deze commissie, onder leiding van Peter Elverding, presenteerde in april 2008een aantal aanbevelingen over het versnellen van het besluitvormingsprocesrondom infrastructurele projecten.Een belangrijke aanbeveling is om te gaan werken met een brede verkennings-fase, die wordt afgesloten met een bestuurlijk gedragen voorkeursbeslissingwaarbij een voorkeurstrac?bundel wordt benoemd. Deze voorkeursbeslissing ishet resultaat van een proces waarin inhoudelijke onderzoeken, financi?le haal-baarheid en maatschappelijke consultatie integraal zijn afgewogen. De ver-wachting is dat door deze aanpak de planstudiefase sneller en beter kan wor-den afgerond, met als uiteindelijk resultaat een snellere besluitvorming overhet trac?besluit.Vroege politieke besluitvorming op hoofdlijnen cre?ert rust enstabiliteit in latere fasen: de kaders liggen dan vast.Op basis van dit advies is een wijziging in de Trac?wet voorgesteld. Dit wets-voorstel is in december 2009 goedgekeurd door de ministerraad en zal naarverwachting dit jaar in werking treden.Figuur 3. Figuur 4. De middenbundel is een omlegging van de N35 ten zuiden van Wijthmen.