We leven in een bijzondere tijd met urgente maatschappelijke opgaven, zoals klimaatadaptatie, energietransitie, stikstofcrisis, het behoud van de biodiversiteit en woningbouw. Opgaven die sterk ingrijpen op de inrichting van ons land. Er moeten veel plannen worden opgesteld en projecten worden uitgerold, waarbij milieueffectrapportage (mer) een belangrijke rol speelt om het milieubelang een plek te geven in de plan- en besluitvorming. Tegelijkertijd zijn er hoge eisen voor en verwachtingen van het milieueffectrapport (MER) en is er een tekort aan deskundigen bij vrijwel alle betrokken partijen.
Hoe zorgen we ervoor dat we alle opgaven getackeld krijgen, MER'en de rol en kwaliteit hebben die ze moeten hebben, én we ons werk ook goed kunnen blijven doen? Denk je mee?
De eisen aan een MER worden steeds hoger, er spelen de komende jaren veel opgaven waarvoor mer-procedures moeten worden doorlopen, en de opgaven worden steeds complexer. Dit terwijl de beschikbaarheid van deskundigen achterblijft. Bij zowel overheid als adviesbureaus is er onvoldoende capaciteit en expertise om op de huidige wijze door te gaan. Het vraagt om slimmer omgaan met mer zonder dat het milieubelang tekortgedaan wordt. En volgens ons hebben alle betrokken partijen bij mer daar een rol in.
De Commissie voor de milieueffectrapportage signaleert een stijgende trend in het aandeel MER’en waarin essentiële informatie mist. Volgens ons komt dat mede doordat verwachtingen en eisen aan een MER steeds hoger worden en de te onderzoeken opgaven steeds complexer. De hogere eisen hebben niet alleen betrekking op het steeds bredere beoordelingskader, maar vooral ook op het steeds verdergaande detailniveau dat nodig is in het plan/besluit. Dit om te voorkomen dat het plan of project onderuitgaat in een juridische procedure. Daar staat tegenover dat bestuurlijk en planvormend Nederland op strategisch niveau juist meer met gefaseerde besluiten van grof naar fijn werkt. En, eerlijk is eerlijk, soms te veel in het ‘grove’ blijft hangen; echte keuzes en de uitwerking daarvan worden graag vooruitgeschoven. In de mer-praktijk wordt dan noodgedwongen aangesloten op de daarbij mogelijke reikwijdte en abstractieniveau.
De hoge eisen aan mer vragen om het schaap met de vijf poten: juridisch pragmatisme, brede inhoudelijke kennis, communicatieve vaardigheden, flexibel meebewegen met planprocessen én belangen kunnen afwegen. Daar komt bij dat mer in de praktijk nog te vaak een parallel- of zelfs zijspoor is in de planvorming. Dat leidt tot uitstroom van mensen die dichter bij het vuur willen zitten.
Het belang van mer blijft echter hoog. Sinds de invoering van milieuwet- en regelgeving staat de kwaliteit van ons milieu onverminderd onder druk. De biodiversiteit neemt schrikbarend snel af; de druk op de kwaliteit van ons eigen woon- en leefmilieu blijft hoog.
Hoe gaan we zorgen dat het milieubelang en de maatschappelijke opgaven behartigd worden en de praktijk werkbaar blijft? Als we onze aanpak niet aanpassen, gaan we die grote belangrijke opgaven gewoon niet gefikst krijgen. We moeten het anders doen. We horen u al zeggen: Slimmer! Sneller! Beter!
Een MER moet zicht geven op de juridische haalbaarheid van een plan of project, maar hoeft dit in zichzelf niet vast te stellen; dat is aan het plan of besluit zelf. Vooral de informatie die nodig is voor het kunnen meewegen van het milieubelang is essentieel, bijvoorbeeld over de keuze tussen alternatieven, en dat hoeft niet altijd met een uitputtende lijst van thema’s of een (kwantitatief) standaardonderzoek per thema.
Door vaker genoegen te nemen met expert judgement in plaats van een modelberekening, kan capaciteit en doorlooptijd gewonnen worden. Berekeningen moeten vaak herhaaldelijk opnieuw uitgevoerd worden omdat de uitgangspunten van een voornemen slechts marginaal wijzigen. Uit de praktijk weten we dat de beslisinformatie niet wijzigt. Toch ben je er druk mee. Zonde!
Deze werkwijze vraagt om het werken met onzekerheden. Door onzekerheden en afwegingen expliciet te maken, kunnen bestuurders verantwoording nemen en randvoorwaarden stellen voor volgende fasen van de uitwerking en besluitvorming. Zo vervult het MER ook een goede rol in het afwegen van het milieubelang.
De onderzoeksopgave voor een MER is afhankelijk van veel factoren. Niet alleen van de aard van het voornemen en de gevoeligheid van de omgeving, maar ook van de rol die een bevoegd gezag de mer wil en kan toedichten en de mate waarin een overheid zelf al beschikt over goede informatie over de leefomgeving. Het inzetten van het instrument mer om breed informatie te vergaren over en voor de leefomgeving lijkt soms logisch, maar is niet altijd mogelijk en ook niet altijd nodig. Een MER met een scherpe focus op alleen de belangrijkste te maken keuzes kan een waardevolle bijdrage leveren in het proces van plan- en besluitvorming. Soms waardevoller dan een breed ingezette MER waarbij weinig uitwisseling is geweest met de plan- en besluitvorming. Het vraagt om transparantie, lef en flexibiliteit van het bevoegd gezag, toetsers en adviseurs om voor dit maatwerk te gaan staan.
Efficiëntere mer-procedures met maatwerk leiden tot een lagere werklast, maar gaan niet voldoende zijn om het capaciteitsprobleem op te lossen. Er is een gebrek aan deskundig personeel, bij de overheid en bij adviesbureaus. We vissen in dezelfde zeer beperkte vijver van mer-deskundigen, en nieuw talent laat zich helaas niet zo snel paaien; mer lijkt niet aantrekkelijk genoeg.
Opleiding én enthousiasmering van een nieuwe generatie professionals moeten we zien als een gezamenlijke opgave. Om- en bijscholing horen daar nadrukkelijk bij. Naast opleiding van nieuwe mer-adviseurs, zien we ook een noodzaak voor het opleiden van opdrachtgevers en bestuurders, zodat zij mer als instrument beter kunnen integreren in plan- en besluitvormingsprocessen. Waarschijnlijk helpt dit ook de aantrekkelijkheid van mer te vergroten. Is een gezamenlijke, praktijkgerichte opleiding een goed idee?
Het idee van concurrentie en marktwerking om zo kosteneffectieve en creatieve methoden in te zetten is mooi, maar in de huidige tijd werkt het tegen ons. De overbezette adviesbureaus verspillen kostbare tijd en energie aan offertes, terwijl een mer zich helemaal niet goed leent voor een strakke inkadering vooraf.
De oplossing? Meer samenwerking tussen opdrachtgever en -nemer, en tussen adviesbureaus onderling. Dat kan in grote raamcontracten, maar ook in het ontwikkelen van standaardmethodes voor veel voorkomende vragen. Met uitruil van expertise en versimpelde aanbestedingstrajecten, waardoor minder tijd en geld verloren gaan aan offertes en mer-vragen flexibeler opgepakt kunnen worden.
Revolutionair zijn onze ideeën niet. De vraag is meer of en hoe we het in de praktijk brengen. En we hebben hier hoe dan ook iedereen voor nodig. Als laatste een belangrijke vraag aan de lezer: hoe zie jij de huidige en toekomstige mer-praktijk? Hoe kunnen we er gezamenlijk voor zorgen dat het milieubelang en de maatschappelijke opgaven behartigd worden en de praktijk werkbaar blijft? We gaan hierover graag in gesprek.
Illustratie van Pepijn Berghout
Dit blog is geschreven op persoonlijke titel, door de vertegenwoordigers van de adviesbureaus, die zitting hebben in de redactie van Toets Online, met de bedoeling om een gesprek binnen het werkveld aan te jagen over de huidige en toekomstige mer-praktijk.
Reacties
Peter van de Laak - Stedeling Advies 15 december 2023 14:12
Beste auteurs/initiatiefnemers, Jullie stellen veel zaken tegelijk aan de orde. Hierbij mijn reactie: 1. Het wordt steeds complexer, vraag om schaap met de vijf poten. Als de complexiteit toeneemt, komt het aan op goed teamwork. Ik zou de oplossing meer zoeken in het samenstellen van een goed op elkaar ingespeeld kernteam van 3 - 4 professionals. Een betere interne samenwerking en afstemming/communicatie met de opdrachtgever is belangrijker dan de schaap met de vijf poten. 2. Een toenemend tekort aan deskundigen. Dat is een kwestie van opleiden van eigen personeel, de tijd nemen om projecten te evalueren, werken met een flexibele schil met zzp'ers die je kan inhuren. En niet onbelangrijk is keuzes maken. Je kan als bureau focussen op het type MER'en waarin je goed bent en een trackrecord hebt opgebouwd. Verspil geen tijd aan offertes die weinig toevoegen aan je profiel/track record. 3. Kwaliteit van MER. Ik denk dat je onderscheid moet maken tussen plan- en project-MER. Ik heb niet veel ervaring met project-MER, maar daar speelt juridisering en RvS-proof een veel grotere rol dan bij plan-MER. Bij plan-MER maakt de uitdijende scope het MER onnodig complex. Beperk het aantal thema's tot wat echt relevant is voor het besluit en waarop bestuurders ook kunnen sturen. Dat is een kwestie van nee durven zeggen als de klant overvraagt. Er wordt teveel informatie verzameld van een te beperkt detailniveau. In de praktijk gebeurt daar niets mee. Ook zie ik nog heel veel langdradige grijze teksten, ook daarin kan je je beperken. Dat scheelt tijd en geld. Zorg verder voor een beknopt en goed leesbare foto van de leefomgeving. Investeer daarin, omdat je met dit document (mits leesbaar en toegankelijk) bestuurders kan meenemen en concreet kan maken waar de prioriteiten liggen. Ook wordt dan duidelijk of er voor bepaalde thema's voldoende informatie / data beschikbaar is. 4. Samenwerking met de opdrachtgever. In de mer-praktijk, is ook mijn ervaring, dat het projectteam van de klant vaak niet goed raad weet (en kennis heeft van) met MER. Ze willen doen waarvoor ze zelf zijn aangesteld en het MER-bureau moet zijn ding doen. Heel herkenbaar. Volgens mij is het een kwestie van duidelijk zijn in je verwachtingen. Maak duidelijk dat je de samenwerking zoekt en wat die samenwerking aan kwaliteit kan opleveren. Soms is er teveel de neiging om de klant te pleasen. Te gemakkelijk meebewegen met de klant i.p.v. duidelijk maken wat je verwachtingen en randvoorwaarden zijn van een goede samenwerking. Neem ook een duidelijke positie in bij de startup. Als je goed bent en vertrouwen hebt in je eigen team/bureau moet dat lukken. Ik zou mij niet teveel zorgen maken of het wel goed komt met de MER-praktijk. Je hebt alleen controle over wat binnen je mogelijkheden ligt.