TOETS0114Natura 2000DE AUTEUrWim Heijligers (0570 699 911, wim.heijligers@tauw.nl) is specialistecologie bij Tauw.EEnwEgvOlvalkuilEn?innederlandwordtvoortvarendgewerktaanbeschermingvanhetEuropesenatura2000-netwerkvannatuurgebieden.alseenvoornemenschadelijkkanzijnvooreennatura2000-gebied,dienteentoetsingaandenatuurbeschermingswet1998,hiernakortwegnbw,plaatstevinden.Toestemmingkanalleenwordenverleendalsdeindeaanwijzingvaneengebiedvastgelegdeinstandhoudingsdoelstellingennietwordenaangetast1.wimHeijligersDe toetsing gebeurt in twee stappen: in eerste instantie eenvoortoets om vast te stellen of significante gevolgen kunnenworden uitgesloten, en als dat niet het geval is, in tweedeinstantie een passende beoordeling. Dat klinkt eenvoudigerdan het is. Zelfs het bevoegd gezag heeft wel eens moeitemet de juiste toepassing van de Nbw, onder meer bij de cumulatietoets.Eerst een korte inleiding in deze taaie materie. Daarna volgt een analysevan het proces van voortoets, verslechteringstoets en passende beoorde-ling, met speciale aandacht voor de cumulatietoets.Projecten, andere handelingen en plannenDe Nbw onderscheidt projecten, andere handelingen en plannen.? Bij projecten is sprake van een fysieke ingreep (`de schop gaat in degrond'); een project is een handeling. Voor projecten die gevolgen vooreen Natura 2000-gebied kunnen hebben geldt een vergunningplicht.Voorbeelden van projecten zijn de aanleg en ingebruikname van eenfabriekspand of een weg.? Met andere handelingen2 wordt in tegenstelling tot projecten bedoelddat er geen fysieke ingreep plaatsvindt. Voorbeelden van andere hande-lingen zijn het houden van een excursie en het openstellen van een be-staande weg3. Ook voor andere handelingen geldt de vergunningplicht.? Bij plannen kan worden gedacht aan een structuurvisie of een bestem-vOOrTOETS,cumulaTiETOETSEnpaSSEnDEbEOOrDElingOmwille van de leesbaarheid zijn verwijzingen naar wetsartikelen, jurispruden-tie en toelichtingen niet in de tekst opgenomen, maar met een voetnootaangegeven. De lijst met voetnoten is te vinden op www.toets-online.nl.mingsplan: er worden door het vaststellen van een plan mogelijkhedengeboden, maar in het veld zie je nog niets gebeuren. Voor plannen geldtgeen vergunningplicht, maar bij het vaststellen van een plan dient reke-ning te worden gehouden met de gevolgen van dat plan voor Natura2000-gebieden4. Dit komt erop neer dat door uitvoering van het plan deinstandhoudingsdoelstellingen niet worden aangetast.In dit artikel worden project, andere handeling en plan gemakshalve aan-geduid als voornemen en het te nemen besluit als toestemming.Effecten, factoren en gevolgenDe Nbw spreekt enigszins verwarrend over zowel effecten als factoren engevolgen. Een effect kan worden opgevat als de combinatie van factor engevolg. Duidelijkheidshalve wordt in dit artikel met factor de aard van eeneffect bedoeld en met gevolg de ernst van een effect. De Nbw onderscheidttwee hoofdeffecten: het verslechteren van habitats en de verstoring vansoorten.? Verslechtering gaat over de gevolgen op groeiplaatsen (van plantenge-meenschappen) of leefgebieden (van dieren en planten). Bij verslechte-ring zijn er drie mogelijkheden. In het geval van een significante ver-slechtering is een passende beoordeling nodig voordat over toestemmingkan worden besloten. Bij een niet-significante verslechtering, ongeachtTOETS0114hoe gering die is, moet een verslechteringstoets worden uitgevoerd. Alser geen verslechtering is, is er ook geen toestemming nodig.? Verstoring gaat over de effecten op individuen (dieren of planten)5. Alseen significante verstoring niet kan worden uitgesloten, dient het voor-nemen aan een passende beoordeling te worden onderworpen. In alleandere gevallen, namelijk geen of een niet-significante verstoring, is perdefinitie geen toestemming nodig.Voorheen was sprake van een sprake van een verslechterings- en versto-ringstoets. Ook bij een niet-significante verstoring (bij wijze van sprekeneen vogel die opvliegt vanwege een passerende wandelaar) diende een ver-storingstoets te worden uitgevoerd. Sinds de inwerkingtreding van deCrisis- en herstelwet van 31 maart 2010 is deze verplichting van de baan enresteert alleen de verslechteringstoets. De combinatie `verslechterings- enverstoringstoets' is echter een hardnekkig begrip dat sindsdien nog velemalen ten onrechte is en wordt gebruikt.Verstoring en verslechtering kunnen nauw samenhangen. Zo kan eenvoortdurende verstoring van individuen van een soort ertoe leiden dat hetleefgebied van die soort verslechtert, maar dat is niet altijd het geval. Zokunnen vogels die hun slaapplaats hebben in een Natura 2000-gebied eendaarbuiten foerageren structureel verstoring ondervinden van een wind-park op hun vliegroute. Hun leefgebied binnen het Natura 2000-gebied ver-slechtert daarmee echter niet. De effecten van een voornemen moeten dusgoed uit elkaar worden gerafeld om dergelijke relaties helder te krijgen envast te stellen of van verstoring of van verslechtering of van beide moetworden gesproken.Om over significantie van verstoring of verslechtering te kunnen oordelen,is inzicht nodig in de aard van de effecten. Vastgesteld dient daarom terijkswaterstaat/janvandenbroekeworden welke factoren zich als gevolg van het voornemen kunnen voor-doen. Voorbeelden van factoren zijn geluidsbelasting, verlaging van de wa-terstand, oppervlakteverlies en sterfte van individuen. De Effectenindica-tor van het Ministerie van Economische Zaken6 is een goed uitgangspunt.Factoren kunnen elkaar versterken (dit wordt wel cumulatie van het eersteniveau genoemd7) en dat is geen kwestie van simpelweg gevolgen optellen.Hiervoor zijn deskundigheid en maatwerk vereist. In de praktijk komt heterop neer dat vastgesteld wordt wat de meest bepalende factor is. Anderefactoren zullen veelal van ondergeschikt belang blijken.CumulatietoetsOm vast te stellen of significante effecten kunnen worden uitgesloten,dient een voornemen niet alleen op zichzelf te worden bezien, maar ook insamenhang met de gevolgen van andere plannen en projecten. De beoorde-ling van de andere plannen en projecten wordt de cumulatietoets (ook welcumulatie van het tweede niveau8) genoemd. Deze geldt voor plannen enprojecten, maar niet voor andere handelingen9.In volgorde van tijd dienen daarom de volgende zaken te worden vastgesteld:1. de factoren die een rol spelen als gevolg van het voornemen;2. de gevolgen van deze factoren;3. de cumulatie door andere plannen en projecten;4. het wel of niet kunnen uitsluiten van significante gevolgen.Dit traject van vier stappen wordt als voortoets aangeduid. Pas daarna volgteventueel de passende beoordeling.De cumulatietoets wordt vaak moeilijk bevonden en er gaat bij toetsingregelmatig wat mis. Het is een geliefd onderdeel van beroepsprocedures.TOETS0114Natura 2000De hamvraag is steeds: welke plannen en projecten moeten worden meege-nomen?In de eerste plaats gaat het uitsluitend om plannen en projecten (en geenandere handelingen), waarvoor toestemming in het kader van de Nbw isverleend, maar die nog niet tot uitvoering zijn gebracht.Activiteiten waarvoor geen toestemming is verleend, bijvoorbeeld bestaandgebruik, hoeven daarom niet in de cumulatietoets te worden betrokken. Zotelt een gerealiseerd project, waarvoor toestemming is verkregen, niet meeomdat de gevolgen daarvan al in de omgeving zullen zijn verdisconteerd10.Zelfs een voornemen waar een procedure om toestemming voor loopt hoeftniet te worden meegenomen. Een dergelijk voornemen kan als een onze-kere toekomstige gebeurtenis worden aangemerkt, aangezien niet vast-staat of de toestemming wel verleend zal worden, en zo ja met welke voor-schriften11. Deze beperkingen maken dat het aantal relevante plannen enprojecten meestal op de vingers van een hand te tellen is.In de tweede plaats hoeven in beginsel alleen plannen en projecten metvergelijkbare factoren als die van het voornemen in de toetsing te wordenbetrokken. Zoals eerder aangegeven zal immers veelal sprake zijn van ??n,meest bepalende factor. Als het enige effect van een voornemen bestaatuit sterfte van dieren (bijvoorbeeld door aanvaringen van vogels met eenwindturbine) dan hoeven alleen andere plannen en projecten met een ver-gelijkbare factor (sterfte van vogels) in ogenschouw te worden genomen.Het ligt voor de hand dat dit geldt voor andere plannen en projecten voorwindmolenparken. Maar ook kan sterfte van vogels door verstrikking innetten bij staandwantvisserij meetellen vanwege het vergelijkbare gevolgvan vogelsterfte12. Een ander project dat uitsluitend tot een waterpeilverla-ging leidt en geen rechtstreekse vogelsterfte tot gevolg heeft, doet nietmee.In de derde plaats dienen de cumulatief te beoordelen plannen en projec-ten een effect te veroorzaken op dezelfde instandhoudingsdoelstelling, diedoor het voornemen gevolgen ondervindt. Als het voornemen in Natura2000-gebied X met instandhoudingsdoelstellingen A en B wel gevolgenheeft voor A, maar niet op B, dan is bij een effect van een ander plan ofproject op B in gebied X geen sprake van cumulatie. Evenmin is sprake vancumulatie bij gevolgen van dat andere plan op A in een ander gebied.De cumulatietoets is dus vooral een kwestie van zorgvuldig afvinken vanalle mogelijke factoren en hun gevolgen, met de nadruk op zorgvuldig. Decumulatietoets dient inzicht te bieden in deze analyse13. Het is beter eenmogelijk cumulatief gevolg van een plan of project te benoemen en opgrond van de drie hierboven besproken punten te beredeneren waaromcumulatie niet aan de orde is, dan het weg te laten.Een eenvoudig schema vat het bovenstaande samen:toestemming Nbw verleend?nee in procedure javoornemen aluitgevoerd?ja niet betrekken niet betrekkennee niet betrekken niet betrekken betrekken in cumulatietoetsHenriCormontTOETS0114Voorlichtingsmateriaal Regiegroep Natura 2000Een reden dat er nogal eens wat misgaat bij de cumulatietoets zou kunnenliggen in de inadequate voorlichting die vanuit het bevoegd gezag wordtgegeven. De Regiegroep Natura 2000, waarin ministerie van EconomischeZaken en provincies zijn vertegenwoordigd, hanteert een bijzonder ingewik-keld Stappenplan Cumulatietoets14. Deze cumulatietoets geldt voor beheer-plannen, maar iemand die wil weten hoe je bij het verkrijgen van toestem-ming voor een voornemen te werk moet gaat wordt hier ook naar verwezen15.De omslachtige aanpak van cumulatie bij beheerplannen is te billijken, om-dat daarin alle relevante zaken en mogelijk toekomstige ontwikkelingen (ookwel cumulatie van het derde niveau genoemd16) aan bod moeten komen. Eencumulatietoets voor een vergunningenprocedure of toestemming voor eenplan kan zoals hiervoor besproken veel eenvoudiger blijven.De plaats van de cumulatietoets als onderdeel van de voortoets wordt inhet voorlichtingsmateriaal van de Regiegroep Natura 2000 niet overal cor-rect aangegeven. Zo komt in de Checklist Vergunningverlening Natuurbe-schermingswet 199817 de cumulatietoets eerst bij de passende beoordelingin beeld. Wie dat beslisschema letterlijk volgt kan in de voortoets, zonderrekening te houden met cumulatie, tot de conclusie komen dat er zekergeen significante gevolgen zijn. De stap naar de passende beoordeling isdan niet meer aan de orde. Dat is in strijd met de Nbw.Nadere bestudering van het schema van de checklist brengt meer vreemdezaken aan het licht. Taalkundig rammelt het schema op vele plaatsen. Eenvoorbeeld is de vraag: "Kans op (niet significant) negatief effect aanvaard-baar?" Dit raakt de kern van het voorzorgsbeginsel uit de Nbw en de Habi-tatrichtlijn. Het gaat immers niet om de aanvaardbaarheid van de kansmaar om de aanvaardbaarheid van de gevolgen18. Op verschillende plaat-sen sluiten vraagstelling en antwoorden niet op elkaar aan. De te door-lopen stappen in het blok `habitattoets' zijn omslachtig en ? ernstiger ?deze leiden tot onjuiste keuzen19.Het gebruik van de term habitattoets in het beslisschema is verwarrend om-dat die hier de combinatie van passende beoordeling en verslechteringstoetsomvat. Over het algemeen wordt met habitattoets het geheel bedoeld vantoetsing aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, met andere woorden,de voortoets inclusief cumulatietoets, gevolgd door de passende beoordeling.De verslechteringstoets valt daar in de gangbare opvatting buiten. Deze vloeitvoort uit de Nbw, maar zit niet in de Habitatrichtlijn. Opvallend is dat deRaad van State in haar uitspraken de term habitattoets sinds 2010 niet meergebruikt. Wellicht vanwege de verwarring die deze term veroorzaakt?Het schema is dus nodeloos ingewikkeld en bevat zeer storende en ernstigefouten. Het Regiebureau Natura 2000 zou er goed aan doen dit schema zosnel mogelijk te vervangen door een verbeterde versie.Verbeterd schemaTauw presenteert hierbij een verbeterd schema. Het is ge?nspireerd doorhet verouderde schema uit de Handreiking Natuurbeschermingswet van2005, dat van een aantrekkelijke eenvoud was. Het verbeterde schema geldtTOETS011410Natura 2000voor projecten. Voor andere handelingen kunnen dezelfde stappen wordendoorlopen, alleen geldt daarbij het cumulatiebeding niet. Het schemawerkt ook voor plannen, waarvoor het cumulatiebeding wel geldt. Eenplan mondt niet uit in een vergunning, maar in vaststelling (of niet) vandat plan.We lopen de onderdelen van dit schema even door om nuances en aan-dachtspunten aan te geven. Deels is dat in het voorgaande al gebeurd, maarhier vatten we het nog even samen.VoortoetsDe voortoets bestaat uit het vaststellen van alle mogelijke storende facto-ren die een voornemen heeft en de gevolgen daarvan. Dan wordt voor elkeinstandhoudingsdoelstelling nagegaan of er sprake is van cumulatie metandere plannen en projecten. De kernvraag voor elke instandhoudings-doelstelling is: zijn er, in combinatie met andere projecten of plannen, sig-nificante gevolgen (of kan een kans daarop niet worden uitgesloten)? Ditleidt tot drie keuzemogelijkheden:1. Er is met zekerheid geen verslechtering van habitats of significante ver-storing van individuen. Een vergunning is dan niet nodig.2. Er zijn zeker geen significante gevolgen, maar (mogelijk) wel een verslech-tering. In dat geval dient een verslechteringstoets te worden doorlopen.3. Er zijn wel significante gevolgen, dat wil zeggen een significante ver-slechtering of een significante verstoring, of de kans daarop kan nietworden uitgesloten. Nu is een passende beoordeling nodig.In de voortoets is het niet toegestaan mitigerende maatregelen in te calcu-leren. Dit wordt soms geprobeerd om een passende beoordeling te ontlopen.Mitigatie mag pas worden meegenomen nadat de significantievraag in devoortoets is beantwoord.VerslechteringstoetsDe verslechteringstoets dient de vraag te beantwoorden of er een verslech-tering van natuurlijke habitats en de habitats van soorten kan plaatsvin-den. Als er geen verslechtering is, of deze is aanvaardbaar ? dat is ter beoor-deling aan het bevoegd gezag ? dan kan vergunning verleend worden. Bijeen verslechteringstoets hoeft de cumulatietoets niet te worden overge-daan. In het geval van een onaanvaardbare verslechtering zal vergunningworden geweigerd. Dit is een nogal theoretisch spoor. Waarom zou een ver-slechtering onaanvaardbaar zijn, terwijl deze in ieder geval niet significantis? In de praktijk zal deze optie vrijwel nooit voorkomen. Om deze reden ishet pijltje van deze optie gestippeld.Passende beoordelingDe passende beoordeling wordt ingezet als significante gevolgen (versto-ring en/of verslechtering) niet kunnen worden uitgesloten. Ten opzichtevan de voortoets is een passende beoordeling een diepgaander onderzoek.Dit kan tot een andere uitkomst omtrent significantie leiden.Een vraag is natuurlijk of in de passende beoordeling de cumulatie metandere plannen en projecten weer moet terugkomen. Het antwoord daaropis: ja. Dit is onder meer te lezen in de toelichting van de Europese Commis-sie20. In de praktijk hoeft de cumulatietoets uit de voortoets niet te wor-den overgedaan, tenzij er nieuwe ontwikkelingen zijn. Binnen een passen-de beoordeling is het verder toegestaan om verzachting van gevolgen doorzogenaamde mitigerende maatregelen mee te wegen. Als een significantgevolg de kans op verstoring van broedvogels betreft, is een eenvoudigemitigerende maatregel om het voornemen uit te voeren buiten de broed-tijd. Het is nuttig om goed inzichtelijk te maken wat gevolgen van het voor-nemen zelf, van de cumulatief meegenomen plannen en projecten, en vande mitigerende maatregelen zijn.De belangrijkste vraag in de passende beoordeling is: wat zijn de gevolgenvan het voornemen, met inbegrip van cumulatie door andere plannen enprojecten, en eventueel rekening houdend met mitigerende maatregelen?Deze vraag heeft drie mogelijke antwoorden:1. Er zijn zeker geen significante gevolgen, maar (mogelijk) is er wel eenverslechtering. In dat geval dient een verslechteringstoets te wordendoorlopen. Dit is een nogal theoretische optie (de hele beoordeling heeftimmers al plaatsgevonden; waarom zou die in een aparte toets over moe-ten?) zodat deze pijl gestippeld is weergegeven.2. Er zijn zeker geen significant negatieve gevolgen. Een vergunning kanworden verleend.3. Er zijn wel significant negatieve gevolgen of de kans daarop kan nietworden uitgesloten. In dit geval dient de ADC-toets te worden doorlo-pen.ADC-toetsIn de ADC-toets dient te worden nagegaan of er mogelijke alternatievenzijn om het voornemen uit te voeren (A) en of er sprake is van dwingenderedenen van groot openbaar belang (D). Ten slotte dienen compenserendemaatregelen (C) te worden getroffen om de negatieve gevolgen teniet tedoen.Tot besluitDe auteur hoopt dat dit artikel ertoe mag bijdragen dat het een aantal za-ken rond de passende beoordeling verheldert en dat het bevoegd gezag zijnvoorlichtingsmateriaal nog eens tegen het licht houdt en verbetert.Een woord van dank aan mijn collega's mr. drs. Tineke Nusselder-Ipenburgen dr. Roland van der Vliet (Tauw) en aan dr.ir. Lex Runia (Antea Group)voor de waardevolle opmerkingen en aanvullingen op eerdere versies vandit artikel.