TOETS031316omgevingswetDE AUTEUrsWillem-Jan Langenbach (06-24352138, wjnlangenbach@legisadvies.nl)is zelfstandig adviseur op het gebied van omgevingsrecht. Willie Fik-ken (06-52629288, w.fikken@williefikken.nl) is zelfstandig adviseur ophet raakvlak van milieu, ruimtelijke ordening en infrastructuur, metmilieueffectrapportage als specialisatie.TOETSvErSiEOmgEvingSwETDEOmgEvingSwETEEnSTapvErDEr inTOETS2012/2isaandachtbesteedaandeKabinetsnotitievan9maart2012overdenieuweOmge-vingswet.nu,eenjaarlater,ligtereentoetsversievandenieuwewet.Erisdusredenvooreenupdate.inditartikelwordtineersteinstantiekortingegaanopdebelangrijkstealgemeneontwikkelingenrondomdeOmgevingswet.vervolgenszoomenweinophethoofdstukmilieueffectrapportage.welkeveranderingenzijndaarinwaartenemenenwelkegevolgenheeftdat?willem-JanLangenbachenwillieFikkenna het uitbrengen van de kabinetsnotitie stelselherzieningomgevingsrecht in maart 2012, is begin 2013 de eerste uit-gewerkte versie van de Omgevingswet door het ministerievan Infrastructuur en Milieu naar buiten gebracht. Het iseen omvangrijk wetsvoorstel. Deze zogenoemde toetsversiebestaat uit 19 hoofdstukken, een uitgebreide Memorie van Toelichting(MvT) en een artikelsgewijze toelichting. In de toetsversie worden de zeskerninstrumenten, die in het artikel `De Omgevingswet komt eraan' inToets 2012/2 kort zijn toegelicht, verder uitgewerkt. Het gaat om de omge-vingsvisie, plannen en programma's, decentrale regelgeving (omgevings-plan en verordeningen), algemene regels, de omgevingsvergunning en hetprojectbesluit. De eerder aangekondigde gemeentelijke omgevingsverorde-ning wordt in de toetsversie omgevingsplan genoemd. In dit plan wordenlocatieontwikkelingsregels opgenomen. Dat wil zeggen functie- en locatie-gebonden regels over bouwactiviteiten die bepalend zijn voor de mogelijk-heid om een locatie te ontwikkelen. Daarmee komen de bestemmingsplan-nen en beheersverordeningen te vervallen.Het ministerie van I&M is in gesprek met de Vereniging Nederlandse Ge-meenten (VNG) over de invoering van het gemeentelijk omgevingsplandoor de lokale overheden. Het lijkt erop dat in ieder geval is gekozen vooreen gefaseerde invoering. Dit houdt in dat straks in de invoeringswet voorde Omgevingswet wordt bepaald dat alle bestaande bestemmingsplannenen beheersverordeningen worden aangemerkt als een gemeentelijk omge-vingsplan. Vervolgens kunnen gemeenten in eigen tempo werken aan eenge?ntegreerde versie van het gemeentelijk plan. Het tijdstip waarop dezetransitie moet zijn afgerond is nog niet bekend, en is dus nog punt vanoverleg met de VNG in het kader van het overgangsrecht.MilieueffectrapportageHoofdstuk 7 van de Toetsversie van de nieuwe Omgevingswet behandeltmilieueffectrapportage. Het hoofdstuk is opgebouwd uit drie afdelin-gen. Afdeling 7.1 bevat een aantal algemene bepalingen, Afdeling 7.2gaat in op milieueffectrapportage voor plannen of programma's en Afde-ling 7.3 betreft milieueffectrapportage voor besluiten. Het eerste dat op-valt bij lezing van de wetteksten is de eenvoud, zeker in verhouding totde huidige regeling. In die zin lijkt een van de doelen de stelselwijziging,namelijk vereenvoudiging, meteen al gehaald. Bij nadere bestuderingblijken er toch nog wat adders onder het gras te zitten.TOETS031317Ook wordt bij de algemene bepalingen nog ingegaan op het bevoegd gezagin het kader van m.e.r. In lijn met het begrippenkader van de Europesem.e.r.-richtlijn wordt hiervoor de nieuwe term bevoegde instantie ge?ntro-duceerd. Hiermee wordt, aldus de artikelsgewijze toelichting op de wet,beter tot uitdrukking gebracht dat niet alleen de instantie die een plan,programma of besluit vaststelt bevoegde instantie kan zijn in het kadervan milieueffectrapportage, maar ook de instantie die de betreffende docu-menten voorbereidt. Of deze wijziging een vereenvoudiging of verbeteringbetreft, valt te betwisten. Wel voorkomt het verwarring en onzekerheid,zoals nu nog regelmatig aan de orde is, bijvoorbeeld bij de publicatie vaneen m.e.r.-plichtig voorontwerp-bestemmingsplan.M.e.r. voor plannen of programma'sUit de MvT bij de toetsversie van de wet blijkt dat het voornemen is voorplannen en programma's te volstaan met het noemen van de bekendecriteria voor m.e.r.-plichtigheid (kaderstellend, passende beoordeling). Deuitputtende lijst van activiteiten en gevallen die nu is opgenomen in deC- en D-lijsten van het Besluit m.e.r. vervalt. Hoewel dit ook onduidelijkheidmet zich mee zal brengen, sluit deze aanpak beter aan op de Europeserichtlijn. Voordeel is in elk geval dat er geen plan of programma ontbreektop de `uitputtende lijst'.Een verbetering ten opzichte van de huidige wet betreft de introductie vande zogenaamde plan-m.e.r.-beoordeling, de beoordeling van de m.e.r.-plich-tigheid van plannen en programma's die betrekking hebben op `kleine ge-bieden op lokaal niveau' en `kleine wijzigingen van plannen en program-De spoorzone in Delft met de spoortunnel, het nieuwe stadskantoor en de daaraan verbonden stationshal in aanbouw.Algemene bepalingenBij de algemene bepalingen in het voorstel voor de Omgevingswet wordteen aantal voorbeelden van instrumenten genoemd die als plan of pro-gramma moeten worden gezien en daardoor mogelijk m.e.r.-plichtig zijn.Dit zijn: de omgevingsvisie, het gemeentelijke omgevingsplan en de voor-keursbeslissing.Dat de omgevingsvisie en het gemeentelijke omgevingsplan als mogelijkm.e.r.-plichtige planvormen worden gezien is niet verwonderlijk. Uitgaan-de van de huidige opzet van de Omgevingswet wordt het voor rijk en pro-vincies verplicht om een omgevingsvisie op te stellen. Gemeenten moetenvoor hun grondgebied een omgevingsplan opstellen. Omgevingsvisie enomgevingsplan betreffen daarmee wettelijk voorgeschreven plannen dieeen kader voor m.e.r.-(beoordelings)plichtige besluiten kunnen vormen ofwaarvoor een passende beoordeling op grond van de Wet natuurbescher-ming nodig is. Een m.e.r.-procedure ligt dan in de rede.Een belangrijk verschil met de huidige situatie is dat gemeenten volgens denieuwe wet niet meer verplicht zijn om voor hun grondgebied een omge-vings- of structuurvisie op te stellen. Dat wil overigens niet zeggen dat vooreen vrijwillige gemeentelijke omgevingsvisie geen plan-m.e.r. nodig is. Alszo'n vrijwillige omgevingsvisie kaderstellende uitspraken over m.e.r.-plichti-ge besluiten doet, dan wel een passende beoordeling vergt, dan is een plan-MER verplicht. De artikelsgewijze toelichting op de toetsversie van de wetspreekt in dit verband over `facultatieve plannen of programma's die wette-lijk of bestuursrechtelijk zijn voorgeschreven'. In lijn met een uitspraak vanhet Europese Hof van Justitie kunnen deze dus plan- m.e.r.-plichtig zijn.gerlindeniensTOETS031318omgevingswetma's'. Wanneer dergelijke kleine aanpassingen geen `aanzienlijkemilieueffecten' hebben hoeft geen m.e.r.-procedure doorlopen te worden.Wel is een motivatie nodig in het ontwerp van het betreffende plan of pro-gramma.In de tweede paragraaf is een artikel over de inhoud van het plan-MER op-genomen. Daarin is een passage opgenomen om overlapping van milieuef-fectrapporten te voorkomen, onder andere door het detailniveau van hetmilieueffectrapport af te stemmen op het detailniveau van het plan of pro-gramma waarvoor het opgesteld wordt. Ook wordt aangegeven dat gebruikmag worden gemaakt van andere milieueffectrapporten. In de MvT wordtde betreffende passage gemotiveerd vanuit de gedachte om hiermee de on-derzoekslasten te verminderen. Dit komt wat gekunsteld over, ook op basisvan de huidige wet is immers afstemming van detailniveau en gebruik vanbestaande rapportages mogelijk en in de praktijk gebeurt dat ook, hoewelhet altijd beter kan.De derde paragraaf van Afdeling 7.2 gaat in op de procedure voor een MERgekoppeld aan een plan of programma. Nadrukkelijker dan in de huidigesituatie wordt aangesloten op de voorbereidingsprocedure op grond vanafdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. De consequentie hiervanis dat de mogelijkheid tot het indienen van zienswijzen op het voornemenom een MER op te stellen, vervalt. Dit is een belangrijke procedurele wijzi-ging. Ook inhoudelijk en procesmatig kan dit consequenties hebben: we-zenlijke belangen komen nu mogelijk pas later in beeld. Het wordt aan debevoegde instantie overgelaten om in concrete gevallen aanvullend te voor-zien in de mogelijke behoefte aan participatie.De vierde paragraaf van Afdeling 7.2 behandelt de evaluatie. Milieueffect-rapportage betreft voor een belangrijke deel voorspellingen, geen waarhe-den. Voor de effectiviteit van het instrument MER is evaluatie van grootbelang. De betreffende artikelen in de toetsversie van de wet sluiten voorplannen nagenoeg ??n op ??n aan op de huidige regeling. De huidige rege-ling wordt in de praktijk echter nauwelijks gevolgd. Bovendien heeft deRaad van State herhaalde malen uitgesproken dat het ontbreken van eenevaluatieprogramma geen gebrek is van het besluit. Een en ander roept devraag op of kan worden volstaan met een kopie van de huidige regeling.M.e.r. voor besluitenDe eerste paragraaf van Afdeling 7.3 gaat over de besluiten waarvoor hetmaken van een milieueffectrapport verplicht is. Nieuw is het cumulatie-artikel: in lijn met de Europese richtlijn en de vaste jurisprudentie van deafgelopen jaren wordt nu bij wet vastgelegd dat projecten ook m.e.r.-plich-tig kunnen zijn wanneer ze in samenhang met andere projecten belang-rijke milieugevolgen kunnen hebben.De tweede paragraaf behandelt de m.e.r.-beoordeling. Thans bestaan hier-voor twee procedures, waaronder de in de praktijk vaak vergeten vormvrijem.e.r.-beoordeling. Het wetsvoorstel voorziet in ??n, vereenvoudigd sy-steem. Onderdeel van de vereenvoudiging is de wijze waarop het besluitover de noodzaak van een m.e.r.-procedure kenbaar wordt gemaakt. Wan-neer geen MER hoeft te worden opgesteld is in de huidige situatie eenafzonderlijke kennisgeving nodig. In de nieuwe situatie kan worden vol-staan met een motivering in het (ontwerp-)besluit.De aanleg van een tunnel onder het spoor in Delft brengt tijdelijk ongemakken met zich mee.gerlindeniensTOETS031319De derde paragraaf geeft inhoudelijke en procedurele bepalingen voor eenMER voor besluiten. Daarin is onder meer een artikel opgenomen voor hetgeval er al een MER is: er hoeft dan geen nieuw MER te worden opgesteld.Ook bevat deze paragraaf de voorbode van een Algemene Maatregel vanBesluit (AMvB) waarin regels worden gesteld over de te onderzoeken alter-natieven. Vooralsnog wordt in de wet gesproken over `de voornaamste alter-natieven'. In de MvT wordt een nadere toelichting gegeven. Zo wordt ondermeer opgemerkt dat het alternatievenonderzoek beperkt kan worden totdie alternatieven die het bestuursorgaan in staat stelt een goede afwegingte kunnen maken. De aanpassingen zijn bedoeld als vereenvoudiging, maarhet is de vraag of dat op deze wijze bereikt wordt. Onredelijke alternatie-ven hoeven nu immers ook al niet onderzocht te worden.De vierde paragraaf gaat in op het uiteindelijke besluit. Daarbij komen pro-cedurele zaken (toepassing afdeling 3.4 Awb) aan bod, alsmede de wijzewaarop de uitkomsten van de milieueffectbeoordeling door kunnen wer-ken in de besluiten, bijvoorbeeld door voorwaarden of voorschriften op tenemen. Een belangrijke wijziging ten opzichte van de huidige regeling isdat de verplichting om de Commissie voor de m.e.r. in te schakelen, vervalt.Hoewel dit wel een vereenvoudiging betekent, is het de vraag of het ookeen verbetering is. Tot op heden hechten niet alleen de bevoegde instan-ties, maar ook de Raad van State grote waarde aan een positief advies vande Commissie.Tot slotUit het voorgaande mag duidelijk zijn dat de Omgevingswet en ook hethoofdstuk Milieueffectrapportage het afgelopen jaar een flinke duw in degoede richting hebben gekregen. Er dreigen echter ook enkele zekerhe-den verloren te gaan. Uiteindelijk komt het aan op de details, in dit ge-val onder meer om de nadere uitwerking in de aangekondigde AMvB(`s).Na verwerking van het verzamelde commentaar is het conceptwetsvoor-stel voor advies aan de Raad van State voorgelegd. De planning is ervooralsnog op gericht eind 2013 een conceptwetstekst naar de TweedeKamer te sturen.rEAcTiEs UiT hET vElDCommissie voor de m.e.r., brief van 25 april 2013In haar brief ondersteunt de Commissie voor de m.e.r. de wens om te komen totmeer integrale besluitvorming. Ook de keuze om tot integratie van (onderdelenvan) de natuurwetgeving in de Omgevingswet te komen wordt als een posi-tieve ontwikkeling gezien. Hetzelfde geldt voor de integratie van m.e.r. in deplan- en besluitvormingsprocedures. Dit laatste komt echter naar de meningvan de Commissie nog onvoldoende tot uiting in de opbouw van de nieuwewet. "Echte integratie verdient een vertaling in de wetsystematiek", aldus deCommissie. Ook het in elkaar schuiven van de bepalingen voor plan- en project-m.e.r. zou de overzichtelijkheid van de wet ten goede komen."De overeenkom-sten tussen de twee typen m.e.r. zijn namelijk vele malen groter dan de ver-schillen", aldus de Commissie.Een belangrijk inhoudelijk kritiekpunt van de Commissie betreft de borging vande Elverding-aanpak. Een aantal elementen uit deze aanpak heeft geen of on-voldoende invulling gekregen. Zo vervalt de verplichting om het publiek te be-trekken bij het bepalen van de reikwijdte en het detailniveau van het milieuon-derzoek. Dit staat haaks op het advies van Elverding om juist te investeren inde kwaliteit van de voorbereidingsfase. Bovendien conflicteert het met het re-cente voorstel tot wijziging van de Europese m.e.r.-richtlijn. Ook plaatst deCommissie de nodige kanttekeningen bij het schrappen van de verplichtingenom in project-m.e.r. alternatieven te onderzoeken, het project-MER te latentoetsen door de (onafhankelijke) Commissie voor de m.e.r. en het project-MERte evalueren.Planbureau voor de Leefomgeving, PBL-notitie mei 2013Het PBL heeft de toetsversie van de Omgevingswet onderworpen aan een`milieueffectentoets'. De toets was gericht op kansen en bedreigingen voor denatuur- en milieubescherming.Een belangrijke conclusie is dat de mogelijkheden die de wet biedt om af tewijken van de regelgeving, risico's opleveren voor natuur en milieu. Ook deaanpassingen die zijn voorzien in de m.e.r.-procedure (onder andere afschaf-fing verplichte toets door de Commissie voor de m.e.r. voor projecten) leidentot risico's voor natuur en milieu, aldus het PBL.Werken aan verbeteringen in de fysieke omgeving in Delft.gerlindeniens