TOETS041215besluitvormingKrachTEnvEldrOndm.E.r.vErKlEinEnKlOOfm.E.r.EnbESluiTvOrmingmilieueffectrapportagemoethetmilieubelangeenvolwaardigeplekindebesluitvormingovergroteingrepengeven.hetinstrumentm.e.r.heeftzichsindsdejarentachtigtevensontwikkeldtotondersteunervanhetbesluitvormingsproces:m.e.r.structureertenhelptbijhetontwikkelenenafwegenvanalternatieven.Tochiserookscepsisenonvrede.Zobestaateenhardnekkigbeelddatm.e.r.alleenmaartotvertragingleidt,enhetliefstvermedenmoetworden.Endatm.e.r.alseendoosvanPandoradebesteoplossingenaanwijst.Kortom,erisgeregeldsprakevaneenklooftussenm.e.r.,hunopstellersenbesluitvormers.bijplanvormersenbestuurdersbestaateenwensom`m.e.r.dichterbijbesluitvormingbrengen'.ditartikelgeefthiereenaanzetvoorvanuithettheoretischeperspectiefvannetwerkenvanactoren.hetartikelkoppeltm.e.r.aaneenaantalontwerpprincipesvoornetwerksturingengeeftaanbevelingendiem.e.r.alsondersteuningvandebesluitvormingkunnenversterken.hetartikelbeschrijfttweetheoretischeperspectievenvoorderelatietussenm.e.r.enbesluitvormingengeefteenaantalvoorbeeldenvanproblemenindepraktijk.Totslotgeefthetartikelhandvattenhoehiermeeomkanwordengegaan.geertrooversrijkswaterstaat/harryvanreekenTOETS0412161.MER in netwerk wederzijds afhankelijke actorenRationele planningsbenaderingM.e.r. is in de jaren tachtig ontwikkeld uit de rationele planningsbenade-ring die toen dominant was. In deze benadering is m.e.r. een analytischinstrument dat op gestructureerde wijze de (milieu)impact van ingrepen,en alternatieven daarvoor, in beeld brengt. M.e.r. is in zijn oorspronkelij-ke aard dan ook vooral `inhoudelijk-rationeel': werkwijzen gaan uit vaneen gefaseerde en gestructureerde aanpak die gebruik maakt van proba-bilistische modellen, verklarende modellering, scenariobenaderingen,enzovoorts. M.e.r. past daarmee goed bij een rationele planningsbenade-ring van besluitvorming: besluitvorming vindt gefaseerd en getrechterdplaats. Deze rationele planning impliceert dat gezocht wordt naar de op-timale oplossingsrichting: die richting die het beste de doelen van de ini-tiatiefnemer haalt en daarbij de minste milieu-impact veroorzaakt. Deopsteller van het MER moet bestuurders en politici voorzien van de bestbeschikbare informatie, zodat men het besluit kan nemen op de bestegronden. De opstellers zijn onafhankelijke experts die professioneel enonbevooroordeeld advies aan de besluitvormers geven.Het actorperspectiefMaar besluitvorming is vaak niet rationeel. Actoren hebben eigen belan-gen en doelen en handelen strategisch om deze te bereiken. Percepties enreputaties van actoren verschillen, evenals het vertrouwen dat zij in el-kaar hebben. Actoren vormen netwerken, die zich van elkaar onderschei-den door specifieke kenmerken. Zo verschillen zij in de percepties van hetprobleem, mogelijke oplossingen, van elkaar en op hun situatie. Ook ver-schillen institutionele kenmerken, zoals de (formele en informele) regelsvan netwerken.Besluitvorming verloopt grilligBij complexe ingrepen in infrastructuur en ruimte zijn vele actoren betrok-ken, met elk hun eigen belangen, middelen en strategisch gedrag dat isgericht op het bereiken van hun eigen doelen. Actoren reageren op grondvan hun eigen belang, en anticiperen op acties van andere actoren. Doordeze verschillende belangen, middelen en strategie?n verloopt besluitvor-ming grillig en onvoorspelbaar: het proces wordt gekenmerkt door `stro-men', `ronden' en `windows of opportunities'. Vanuit een rationeel per-spectief is de besluitvorming stroperig en traag.M.e.r. blijft nodigActoren in een netwerk gedragen zich strategisch om hun doelen te reali-seren en gebruiken daartoe dus ook m.e.r. Er is daarbij onderscheid tussende opstellers van m.e.r. en de gebruikers. Opstellers maken van m.e.r.gebruik door de keuzes die zij maken inzake scope, doelstellingen en wijzevan effectbepaling. Gebruikers kunnen, afhankelijk van hun doelen en per-cepties, het MER ondersteunen of juist ter discussie te stellen. In besluitvor-mingsprocessen in een omgeving van actoren met wederzijdse afhankelijk-heden en tegengestelde belangen wordt een MER ter discussie gesteld. HetMER zelf wordt onderdeel van het proces, met inhoudelijke aanpassingentot gevolg. Het MER wordt opgesteld door actoren, en zal dus door henstrategisch worden gebruikt. De actorbenadering en de rationele m.e.r.besluitvormingTabel 1. Kenmerken van de rationele aanpak vanm.e.r. en de actorbenadering.DE AUTEUrGeert Roovers (0162 487225, geert.roovers@oranjewoud.nl) is senior consultant bij Oranjewoud.aspect m.e.r. actorbenaderinginput data, systemen, effecten belangen, percepties en afhankelijkhedenwerkwijzeanalyse en trechtering interactie, strategie?n en onderhandelingaccent op analyse accent op interactieinhoud er is ??n werkelijkheid iedereen heeft zijn eigen werkelijkheidplanning rationeel en gefaseerd stromen, ronden en windowsbesluiten inhoudelijk gedragen-compromisproblematischals ...actoren met verschillende belangende benadering ter discussie stellenactoren besluiten tot inhoudelijk ram-melende oplossingenTOETS041217be?nvloeden elkaar dus. Een objectief MER blijft echter nodig om de inhou-delijke validiteit van het besluit te garanderen. Dit stelt grenzen aan deonderhandelbaarheid van het MER.2. Problemen rationeel gebruik m.e.r.Het gebruik van m.e.r. als rationeel instrument kan tot problemen leiden,bijvoorbeeld door:- onvoldoende draagvlak bij stakeholders voor een (uitsluitend) inhoude-lijke bepaalde scope of door verschillende beelden over de probleemde-finitie en daaruit afgeleide doelstellingen;- discussie over informatie en beoordelingen in het MER; inhoudelijke con-tra-expertises; blijven vragen om extra, meer gedetailleerde informatie;- te snel verworpen alternatieven waardoor relevante alternatieven laat inhet proces alsnog in beeld komen;- stug vasthouden aan een gekozen voorkeursalternatief.Voorbeelden van dergelijke problemen zijn er legio. Zo was bij de herin-richting van de Heesseltse Uiterwaarden duidelijk dat de scope van hetproject, inclusief probleemanalyse en doelstellingen in het MER omstre-den was. Dit gold zowel voor de natuur- als de wateropgave. De ontwikke-ling van nieuwe natuur in dit agrarische gebied was omstreden en hetachterliggende probleem -de wateropgave- werd niet gedeeld door betrok-kenen. Ook grote problemen bij natuurontwikkelingsprojecten elders (inbeheer en daarmee de beleving van het landschap) gaven weinig vertrou-wen bij bewoners. Niet alleen de beperking van het agrarische gebruik,maar juist ook de beleving van de uiterwaard was het belang van de bewo-ners. Ook de wateropgave was omstreden, vooral voor de lange termijn. BijHeesselt speelde verder dat in eerste instantie gekozen was voor een zoge-naamd Compromisplan, dat later echter minder draagvlak had bij diversestakeholders dan oorspronkelijk gedacht. Het opnieuw ter discussie stellenvan dit Compromisplan leek misschien een stap terug, maar zorgde uitein-delijk wel tot de gewenste overeenstemming.Een omstreden wateropgave was er ook bij het MER voor de PKB Ruimtevoor de Rivier, waar actoren met name de gekozen grootte van de langeter-mijnafvoer, 18.000 m3/s, ter discussie stelden. Uit de beschikbare onderzoe-ken kon iedereen halen wat hem van pas kwam. Om hun protest te onder-steunen kwamen tegenstanders met een secondopinion. Ook kende de PKBeen snelle trechtering waarbij dijkverbetering oorspronkelijk niet als alter-natief werd beschouwd. Pas onder druk van stakeholders en adviesraden iseen dijkverbeteringsalternatief uiteindelijk als een volwaardige oplossings-richting onderzocht.Bij de rondweg Voorst tenslotte, onderdeel van de IJsselsprong bij Zutphen,ontwikkelde zich tegen ieder alternatief een actiegroep. Verschillendebeelden over probleem ?n oplossing zorgden voor een polarisatie binnende gemeente, en daarmee over het MER dat al deze alternatieven moestbeoordelen.3. Verbinden van ratio en actorenM.e.r. past in zijn oorspronkelijke karakteristieken goed bij de rationelebenadering van besluitvorming door het gestructureerd opstellen, selecte-ren en beoordelen van alternatieven en uiteindelijk tot de keuze van debeste oplossing. In een complexe samenleving met netwerken van actorenkan het rationele m.e.r.-proces te maken krijgen met actoren die hun eigen,ogenschijnlijk niet- rationele, ratio volgen. Dit kan leiden tot weerstand envertraging In een dergelijke complexe omgeving moet m.e.r. dus eerderaansluiten bij het concept van netwerksturing: het managen van besluit-vorming in netwerken van wederzijds afhankelijke actoren. Daarbij zijntwee interessante richtingen zichtbaar die, komend vanuit het actorper-spectief op besluitvorming, het gebruik van m.e.r. kunnen versterken:rijkswaterstaat/rubensmitDijkverlegging bij Voorsterklei.TOETS041218? netwerkmanagement: toepassen van ontwerpregels voor processen inm.e.r.-processen;? het internaliseren van m.e.r. bij de stakeholders.NetwerksturingVanuit het actorperspectief komt besluitvorming tot stand door middelvan overleg en onderhandeling. Directe sturing is problematisch; actorenhebben verschillende belangen, gedragen zich strategisch en laten zichniet sturen. Geen van de partijen kan zijn wil aan de anderen opleggen. Hetkomt er dan op aan het netwerk, het proces te sturen. Bij effectieve net-werksturing staan vier principes centraal:1. Het besluitvormingsproces is veilig voor alle partijen. Men mag zichniet in zijn bestaan en kernwaarden aangetast voelen.2. Het besluitvormingsproces is open en transparant. Keuzes en informatiemoeten te allen tijde voor alle actoren zichtbaar zijn.3. Het besluitvormingsproces bevat voldoende prikkels voor vooruitgang.Daarbij mogen partijen het proces niet als een fuik ervaren: men moette allen tijde kunnen uitstappen.4. Het besluitvormingsproces moet de juiste inhoud bevatten. Inhoud diehet proces goed faciliteert en negotiated nonsense voorkomt.Dit kan als volgt worden uitgewerkt tot specifieke regels voor de inrichtingvan het m.e.r.-proces:Biedt veiligheid? Alle relevante partijen worden bij het m.e.r.-proces betrokken. Dit zijnbesluitvormingniet alleen de partijen waarvan verwacht wordt dat zij een bijdrage kun-nen leveren, maar alle partijen die redelijkerwijs een belang bij de uit-komsten van het proces kunnen hebben.? Er komen geen alternatieven op tafel die de `core values' van partijenrechtstreeks bedreigen.Maak het proces transparant en open? Informatie en effecten worden samen met bestuurders en belangheb-benden verzameld en bepaald. Specialisten zijn faciliterend en toetsend.Een benadering als joint-fact-finding past goed bij deze aanpak.? Afwijkende meningen worden toegevoegd aan rapporten en verslagen,onzekerheden worden in beeld gebracht.Schep condities voor voortgang? Het proces moet voor iedereen aantrekkelijk zijn. Alternatieven moeteniets in zich hebben voor iedereen. Voor de notitie Reikwijdte en Detail-niveau zou dit een belangrijk leidend principe moeten zijn.? Bestuurlijke betrokkenheid bij het proces, zowel bij het ontwikkelenvan de aanpak, scope en alternatieven, maar ook bij het verzamelen vande te gebruiken gegevens als het ontwikkelen en beoordelen van alter-natieven.? In aansluiting hierop: voldoende mandaat van (ambtelijke) vertegen-woordiging van partijen.? Investeer in de uitstraling van het proces, zowel binnen de eigen organi-satie, bij betrokken partijen als naar de buitenwereld: m.e.r. is een kans,joopvanhoudt,rijkswaterstaatTOETS041219m.e.r. helpt, m.e.r. ondersteunt het besluit dat wij samen nemen. Doortevens goed gebruik te maken van belangrijke partijen en mensen vanbuiten het proces kan de urgentie voor het m.e.r.-proces voldoende hoogblijven.? Commitments kunnen worden uitgesteld: partijen kunnen meedoenzonder zich te moeten committeren aan de keuzes en resultaten. Bij-voorbeeld door het kader van de notitie Reikwijdte en Detailniveau nietdwangmatig te hanteren, maar `slechts' als stap in het proces.? Formuleer doelen, richtingen en te onderzoeken effecten in de notitieReikwijdte en Detailniveau op een globaal niveau. Hierdoor blijven par-tijen makkelijker aangehaakt en kunnen ze hun eigen doelen en ambi-ties aan het proces verbinden.? Partijen moeten op ieder moment het m.e.r.-proces kunnen verlaten.Echter, hoe langer partijen aan het proces verbonden zijn, hoe hoger dedrempel om later nog uit te stappen.? De koppeling tussen een besluit en het vervolg moet zacht zijn: zo moetbijvoorbeeld een keuze in de Notitie Reikwijdte en Detailniveau nietdirect leiden tot slechts ??n mogelijke uitwerking van een alternatief ofdirect een aantal andere alternatieven uitsluiten. Hierdoor begint hetgevecht al bij deze notitie en is er geen mogelijkheid voor partijen omvertrouwen in elkaar op te bouwen.? Leg moeilijke of controversi?le keuzes zo ver mogelijk weg in het proces.Geef partijen eerst de kans vertrouwen in elkaar en in het proces te ont-wikkelen. Maak deze keuzes dan ook niet direct in de Notitie Reikwijdteen Detailniveau.? Benut de eindigheid van een proces: als de meeste partijen voldoendegediend zijn bij een te nemen besluit, neem dan het besluit.Let op de juiste inhoud? Inhoudelijke inzichten worden gebruikt om de besluiten te faciliteren,maar zijn niet leidend. Dat wat inhoudelijk op tafel komt, volgt uit hetproces met de partijen.? Alternatieven worden maximaal gedivergeerd voordat er wordt getrech-terd. Alle mogelijk relevante alternatieven komen op tafel.Ontwikkel bindende kracht m.e.r.Rationele instrumenten, zoals een m.e.r., kunnen in een besluitvormings-proces ook bindende kracht hebben: partijen kunnen zich gebonden gaanvoelen aan het MER en het proces. Bindende kracht ontstaat als het MERinhoudelijk zoveel mogelijk past bij wetenschappelijke inzichten ?n bijlopende beleidsdiscoursen. Hierdoor ontbreekt voor veel partijen de nood-zaak het MER ter discussie te gaan stellen. Daarnaast is van belang dat par-tijen het MER kunnen internaliseren: als ze zich mede verantwoordelijkvoor en eigenaar van het MER gaan voelen. Internaliseren ontstaat als hetMER (inclusief notitie Reikwijdte en Detailniveau) samen met betrokkenpartijen wordt ontwikkeld, voldoende ruimte biedt om doelen van stake-holders zichtbaar te maken in de alternatieven en partijen kunnen spelenmet de alternatieven en resultaten van het MER, en daardoor ook kunnenleren over de werking van het MER en de beschreven effecten. Dit spelenkan zeer interactieve vormen aannemen, zoals bij het gebruik van de Blok-kendoos in de PKB Ruimte voor de Rivier. Maar we kunnen ook denken aangezamenlijke stakeholdersessies waarin met behulp van kaarten en flip-overs verschillende alternatieven door de partijen zelf worden samenge-steld en beoordeeld.ConclusieIn dit artikel is de door diverse mensen ervaren kloof tussen MER enbesluitvorming verkend aan de hand van de tegenstelling tussen het rationeleperspectief op besluitvorming en het actorperspectief. Dit leidt tot aanbe-velingen voor het verkleinen van de kloof waarmee m.e.r. als hulpmiddelbeter in staat is de besluitvorming te faciliteren. Uiteindelijk zijn er drieaanknopingspunten die m.e.r. en besluitvorming dichter bij elkaar kunnenbrengen:1. Breng m.e.r., bestuurders en belanghebbenden dichter bij elkaar in hetm.e.r.-proces en breng het m.e.r.-proces in het hart van de besluitvor-ming. Zorg dat daarbij de ruimte in problemen, doelen en scope voldoen-de groot is om partijen aangehaakt te houden, en dat partijen kunnenspelen met en leren van problemen, oplossingen en effecten.2. Zet in het effectenproces bestuurders en belanghebbenden centraal.Zorg dat in het proces, de bestuurders en de belanghebbenden deinhoud van het MER bepalen, in breedte, inhoud en keuzes. Maar zorgtevens dat experts daaraan de juiste informatie leveren, en de inhoude-lijke validiteit van de gemaakt keuzes toetsen.3. Maak de koppelingen tussen keuzes en gevolg in het proces zachter: keuzesmoeten opties in het vervolg open laten, partijen moeten te allen tijdeniet het gevoel hebben in een fuik te lopen. BronnEn:- de Bruijn, Hans, Ernst ten Heuvelhof; Geheel Herziene Druk; Management innetwerken, Over veranderen in een multi-actor-context, 2007.- de Bruijn, Hans, Ernst ten Heuvelhof, Roel in `t Veld; Procesmanagement, overprocesontwerp en besluitvorming, , 2e herziene druk 2002.- Koppejan, Joop, Erik-Hans Klijn. 2004. Managing uncertainties in Networks.Anetwork approach to problem solving and decision making. Routledge, Lon-don.- Roovers, G.; De systeembenadering van professionals als basis voor besluit-vorming in het rivierbeheer; Proefschrift; december 2012 (in prep.)