TOETS040618Sommige bestuurskundigen en politici vinden toetsingsinstru-menten voor ruimtelijke plannen monsterlijke gedrochten. Zijzeggen dat alle denkbare belangen in Nederland goed georgani-seerd zijn. Bovendien kunnen de behartigers van al die belan-gen via het politiek-bestuurlijke proces afdwingen dat een plan-ningsproces aandacht besteedt aan hun invalshoek. Dit, en de transparantievan ruimtelijke ordeningsprocedures, leidt tot interactieve planvorming.En verplichte toetsen werken dan alleen maar vertragend. De partijen we-ten zelf wel welke informatie hen helpt.SamenwerkingHoe het ook zij, het is evident dat goede ruimtelijke oplossingen alleen ont-wikkeld kunnen worden in een proces van samenwerking tussen partijendie deels strijdige belangen hebben. Maar wat doen toetsen met die samen-werking? Vormen ze een stimulans daarvoor, of juist niet?De volgende feiten duiden erop dat toetsen kunnen leiden tot een verslechte-ring van samenwerking. Ten eerste zie je veel dat gevallen van toetsing eenjuridiserend effect hebben. In plaats van naast elkaar, komen partijen viatoetsprocessen ogenschijnlijk juist meer tegenover elkaar te staan. Zelfs deCommissie voor de milieueffectrapportage ? zie het interview met StefanMorel en Marja van Eck in TOETS van juli/augustus 2006 ? klaagt dat er te veeldetail gevraagd wordt op grond van juridische vereisten. Ten tweede, als erdan een goede samenwerking is kan die ook door heel andere oorzaken zijnontstaan. Misschien was de samenwerking ook zonder verplichte toets weltot stand gekomen, dat is moeilijk na te gaan. Een voorbeeld waar dat zolijkt te zijn is het Project Mainportontwikkeling Rotterdam (PMR), waarvande aanleg en het gebruik van de Tweede Maasvlakte een prominent onder-deel is. Zelfs de milieubeweging zegt dat de informatie uit een milieueffect-BEhOudalSlEidraadvOOrNaTura2000.ENEldErS?uiTdagENdmijNENvEldgoederuimtelijkeoplossingenvereisensamenwerkingtussenpartijendievaakstrijdigebelangenhebben.verplichtetoetsenkunnenhelpenomelkaartevinden,maardiezelfdetoetsenvormenookregelmatighetdecorvoorvechtpartijen.voordehabitattoetszoudesituatieweleenskunnengaanveranderennudaarbijindetoekomstbeheerplannenvoordetebeschermenvogel-enhabitatricht-lijngebiedenalskadermoetengaandienen.voorbeschermdenatuurgebiedenstaat`behoud'voorop?endusweinigdynamiek.maarwatbetekentdatvooranderegebieden?"dekrachtenachteronzeruimtelijkeontwikkelingbuitenderelatiefstabieleNatura2000-gebiedenzijnzogrootdatdezenietdooreencumulatiefplannochdoortoetsenbijrelatiefkleinedeelbesluitenopslotkunnenwordengezet."SiboutNooteboomopinierapportage geen belangrijke rol heeft gespeeld bij de goede samenwerkingrond de Planologische Kernbeslissing (PKB).De volgende feiten duiden er aan de andere kant juist op dat toetsen desamenwerking kunnen verbeteren. Ten eerste vestigen de media de aandachtop conflicten, waardoor eventuele verbeteringen in de samenwerking bij toet-sen veel minder opvallen. Ten tweede is het aannemelijk dat verstandige par-tijen juist in een vroeg stadium (voordat er getoetst wordt) samenwerken om-dat ze anders later ? eveneens gezamenlijk ? door het ijs zakken, zodra deeffecten getoetst en openbaar worden. Toetsen kunnen dus de druk opvoeren;dit is volgens Jan Bakker van adviesbureau DHV recent gebleken bij werkate-liers natuurwetgeving die door het ministerie van LNV zijn georganiseerd (ziebronnenlijst). De wetenschap dat toetsen eraan kwamen leidde tot meer be-reidheid tot samenwerken. Ten derde, zelfs als de samenwerking prima is,blijven er altijd tegenstanders van een plan bestaan die alle juridische moge-lijkheden benutten. Dat hebben we nu ook weer gezien bij diezelfde TweedeMaasvlakte, waar enkele elementen van de betreffende PKB gesneuveld zijnomdat het natuuronderzoek niet alle beschreven effecten ook beschouwdeals onderdeel van de milieuprocedure, en het relatief onderschikte belangvan vissers niet expliciet in de afweging is meegenomen. Na aanvullend on-derzoek heeft het kabinet het nieuwe product enigszins cynisch als `PKB Her-stel' aangeduid: het kabinet past het plan niet aan, maar verzamelt wel deextra informatie, en verheldert de afweging, om de oorspronkelijke PKB `teredden'. We verliezen ruim een jaar en miljoenen aan onderzoeksgelden om-dat we, gezien op de schaal van deze ontwikkeling, een miniem effectje overhet hoofd hebben gezien. Overheidsbeleid is zo te vergelijken met twee par-tijen in een oorlog die vrede willen sluiten maar dan samen via een mijnen-veld naar de onderhandeltafel moeten lopen. Kortom, toetsen zijn zowel eenbedreiging als een kans voor samenwerking.TOETS040619belangenafweging met zich mee, waarin verschillende stakeholders een rolvervullen. Denk hierbij aan terreinbeherende instanties, gemeenten, water-schappen, boeren, ondernemers en diverse belangenorganisaties.Inhoudelijk wordt van een beheerplan verwacht dat het een inventarisatiemaakt van de natuurwaarden, het gebruik van het gebied en de relatie metandere plannen en wet- en regelgeving. Het beheerplan moet dit alles metelkaar verbinden, doelen uitwerken, maatregelen bepalen en meer duide-lijkheid geven over de uitvoering ervan. Ook moet in het beheerplan wor-den opgenomen welke activiteiten wel en welke niet vergunningplichtigzijn. Hiervoor moet een inventarisatie worden gemaakt van alle bestaandeen verwachte activiteiten in en rond het gebied. Immers, ook activiteitenbuiten het begrensde gebied kunnen effecten hebben op de gestelde natuur-doelen in het gebied, de zogenaamde externe werking. Vervolgens kunnenin het beheerplan activiteiten in en rond Natura 2000-gebieden vrijgesteldworden van vergunningplicht, en dus ook van een Habitattoets. Voor overigeactiviteiten, als die de kans hebben om een significant effect te hebben,moet een Habitattoets worden uitgevoerd; in andere gevallen volstaat dezogenaamde verslechterings- en verstoringstoets. In die zin hebben beheer-plannen dus een rechtstreeks bindend effect op de ruimtelijke ordening ? erkan alleen nog wat in overeenstemming is met de natuurbehouddoelstellin-gen. Het voordeel van deze beheerplannen voor toetsen is evident. Door opcumulatief niveau te defini?ren welke ontwikkelingsruimte in overeen-stemming met de natuurdoelen is, maakt het niet meer uit welke ontwik-keling binnen die ruimte plaatsvindt. Het is wel mogelijk dat bestaandefuncties niet worden vrijgesteld en dat bij vergunningverlening dan alsnogblijkt dat ze niet te verenigen zijn met de natuurdoelen. Het beheerplanbiedt dus zekerheid voor activiteiten die worden vrijgesteld, en dat scheeltook veel getoets. De toets is alleen nodig op het cumulatieve niveau.DE AUTEURSibout Nooteboom (06-54245093; sibout.nooteboom@dhv.nl) is werk-zaam bijdhv.Op30november2006 hoopthijte promoveren ophetproefschrift`adaptiveNetworks.ThegovernanceforSustainabledevelop-ment', bij de Erasmus universiteit rotterdam, waar hij sinds september2006ookparttimeaanisverbonden.FOTO:ArmandarohdeBeheerplanEen van de toetsen waar momenteel over wordt geklaagd, is de Habitattoets(passende beoordeling) voor activiteiten die invloed hebben op natuurgebie-den. Er zijn veel van die activiteiten en niemand wil iedere keer een gede-tailleerd onderzoek. Ons ministerie van LNV heeft een ogenschijnlijk bril-jant antwoord gevonden: het beheerplan. In de per oktober 2005 herzieneNatuurbeschermingswet 1998 is thans vastgelegd dat voor alle Natura 2000-gebieden (Vogel- en Habitatrichtlijngebieden) die Nederland heeft aangewe-zen een beheerplan moet worden opgesteld. Dat is geen Europese verplich-ting. Alle verantwoordelijke bestuurslagen moeten instemmen met zo'nbeheerplan. Een andere belangrijke eis is dat er binnen 3 jaar na aanwijzingvan het natuurgebied in kwestie een dergelijk beheerplan is opgestelden dat dit beheerplan iedere 6 jaar wordt ge?valueerd en desgewenst her-zien. De Handreiking Beheerplannen die te vinden is op de LNV-website(www.minlnv.nl/natuurwetgeving)geeft een indruk van de inhoud van beheerplannen. De natuurdoelen en demaatregelen die hiervoor nodig zijn moeten worden uitgewerkt ?n duidelijk-heid moet worden gegeven over welke activiteiten wel en welke niet toege-staan zijn. In Natura 2000-gebieden waarin meerdere activiteiten plaatsvin-den, brengt het opstellen van beheerplannen dus een complex proces vanComplexe vraagstukken verlangen constructieve onderhandeling en samenwerking. 19TOETS040620DynamiekMaar zal dit echt zo gaan werken? Politiek hebben we gekozen voor natuur-behoud in bepaalde gebieden, en dat kan consequenties hebben voor an-dere belangen zoals stedelijke ontwikkeling, recreatie, plattelandsontwik-keling en (gek genoeg) natuurontwikkeling. De keuze voor behoud maaktdat de ruimtelijke ontwikkeling in deze gebieden logischerwijs minderdynamisch kan zijn. Bestaande activiteiten en voorgestelde ontwikkelin-gen die niet verenigbaar zijn met natuurbehoud moeten elders kunnenplaatsvinden. Daarmee worden effecten in de strikt beschermde natuurge-bieden beter te voorzien en is toetsen op het niveau van beheerplannen ef-fectief mogelijk. Salamitactieken en dergelijke worden voorkomen, evenalshet steeds herhalen van discussies en daarmee van gedetailleerde gegevens-verzameling. De beoogde lage ruimtelijke dynamiek in Natura 2000-gebie-den maakt de dynamiek natuurlijk ook beter beheersbaar. Dat is mooi,zolang het inderdaad lukt om voor niet-verenigbare activiteiten elders eenplek te vinden.Lukt dit niet, of gaat een en ander gepaard met onrealistisch hoge kostenvoor verplaatsing van bedrijven of van beheersmaatregelen, dan ontstaat ereen probleem. Een beheerplan in combinatie met een Habitattoets helptdan niet meer om er samen uit te komen. Als we `de boel dan niet meer bijelkaar kunnen houden' dreigt er ? toch weer ? een juridische veldslag metdikke stapels rapporten. Dit kan alleen maar worden voorkomen door eengoede samenwerking tussen de bevoegde gezagen, ook bij de verdeling vaneventuele kosten voor vergoedingen voor uitgeplaatste functies.En de andere gebieden?We kunnen het idee omarmen dat we de natuur in Natura 2000 koste wathet kost moeten behouden. We kunnen er wellicht ook nog op vertrouwendat ditzelfde idee in de praktijk voldoende draagvlak vindt. En we kunnenopinieerop hopen dat de betreffende bevoegde instanties er uiteindelijk in slagenom de beheerplannen tot stand te brengen.Maar de andere gebieden in Nederland zullen zich des te harder ontwik-kelen. Hoe staat het daar met cumulatieve effecten? Ruimtelijke plannenhier moeten onderworpen worden aan een Strategische Milieubeoordelingcq. Strategische milieueffectrapportage. Zou je hier naar een vergelijkbareaanpak kunnen streven als bij de Natura 2000-gebieden?`hElaaShEBBENvEElTOETSENEENjuridiSErENdEffEcT'Als dit lukt kan dit dezelfde voordelen hebben als bij de beheerplannen. Dehuidige saldering van luchtkwaliteit gaat deze kant op ? ook wordt hier eenplafond gesteld aan een cumulatieve milieubelasting waarbij individueleactiviteiten vrijgelaten worden. Het is een beheerssysteem of verdisconter-ingssysteem op cumulatief niveau. Het verschil met de Natura 2000-gebie-den is echter dat hier juist wel een grote ruimtelijke dynamiek is. Je maaktde gevolgen van ??n specifieke gewenste kwaliteit (lucht, maar voor waterk-waliteit gebeurt iets vergelijkbaars onder de Kaderrichtlijn water), beperk-end voor de ontwikkeling van andere ruimtelijke kwaliteiten.De consequenties van deze benadering zijn nog niet helemaal te overz-ien, maar ik voorspel dat deze consequenties enorm kunnen zijn. Dekrachten achter onze ruimtelijke ontwikkeling buiten de relatief stabieleNatura 2000-gebieden zijn zo groot dat deze niet door een cumulatiefplan noch door toetsen bij relatief kleine deelbesluiten op slot kunnenworden gezet. Politiek draagvlak voor normen moet nog maar blijken alsde dilemma's scherp worden. Toetsen kunnen wel helpen om de druk opontwikkelaars te handhaven, zodat zij met anderen gaan zoeken naar cre-atieve oplossingen. Te veel druk leidt echter tot chaos, met grote kans datontwikkelingen buiten de min of meer heilig verklaarde Natura 2000-gebieden niet van de grond komen, of juist dat toetsen de schuld krijgenvan deze stagnatie en worden afgeschaft.Slalommen in mijnenveldDe situatie bij PMR, de boven aangehaalde PKB Herstel, had kunnen wordenvoorkomen door de betreffende informatie, in de ogen van de rechter, tijdigte verzamelen. De relevantie van die informatie had eerder bekend kunnenzijn als de gedupeerden die nu dus voor veel vertraging zorgen eerder warenbetrokken. Dat soort partijen kan natuurlijk strategisch gedrag vertonen enpas achteraf beroep aantekenen, maar daar kan met onderhandelingen weluitgekomen worden als het belang van een Tweede Maasvlakte groot genoegis. Bedenk ook: gedupeerden willen vaak alleen een redelijke compensatie.Complexiteit vergt dus slalommen in een mijnenveld, en alleen uit ervaringkan je weten waar die mijnen liggen. De conclusie is: we zullen regelmatig opmijnen blijven trappen. Maar dat geeft niet als toetsen maar leiden tot beteresamenwerking en als we blijven leren van fouten. Dat zou ook het criteriummoeten zijn van rechters die beoordelen of een claim van een gedupeerdegegrondis.BRonnEn? www.minlnv.nl\natuurwetgeving.Via deze site is ook informatie tebekomen over de 162 Vogel- en Habitatrichtlijngebieden die definitiefaangewezen zullen worden en waarvoor dus beheerplannen zullen moetenworden opgesteld.? R. Beunen & R. van Ark: `Beheerplan schept duidelijkheid over natuur-doelen', in: RO, augustus 2006, pp. 13-15.? R. Beunen & R.G.H. van Ark, 2005: Beheersplannen voor Natura-2000gebieden.Advies over rol, inhoud en positionering van het instrument,Wageningen studies in planning, analyse & ontwerp, nr. 3.WageningenUniversiteit, Leerstoelgroep Landgebruiksplanning,Wageningen.? http://www.wau.nl/rpv/beunen/WS3-Beheersplannen.pdf? `Over onverklaarbare verschillen;Toetsen te ingewikkeld gemaakt',interview met Stefan Morel en Marja van Eck (secretariaat Commissiem.e.r.), in:TOETS juli/augustus 2006, pp. 10-13.? Ministerie van LNV, `Verken de ruimte: praktijklessen uit de werkateliersnatuurwetgeving.' Op 20 september 2006 aan de Tweede Kamer aange-boden (zie www.minlnv.nl onder `publicaties'/'kamercorrespondentie').