TOETS020724PrOcEdurEShOOgwaTErbESchErming:nEdErlandEnEngElandvErgElEkEningESPrEkmETdEburEnbijhoogwaterbeschermingsprojectenwerkenEngelandennederlandmetdezelfdeEuropeserichtlij-nenvoorplan-m.e.r.,hetzelfdenatuurbeschermingsregiem,enidentieke`rulesandregulations'vooraanbestedingenaanmarktpartijen.desondankszijnerbijdeaanpakindepraktijkgroteverschillen:indeorganisatievanhetproces,indebeoordelingwanneerersprakeisvanplan-ofbesluit-m.e.r.-plicht,indecommunicatiemetdeomgevingenindebenaderingvandemarkt.ditartikelistoe-gespitstopdeorganisatievanplan-m.e.r.enbesluit-m.e.r.bijnederlandseenEngelsehoogwater-beschermingsprojecten.Omgevingsmanagementenmarktbenaderingkrijgenaandachtineenvolgendeeditievanditblad.roelnijsten,lydiaTuteinnolthenius&marinettemulhoogwaterFOTO:arcadiSFOTO:SXC.HUruimtevoordeiJsselinnederlandTOETS020725in Engeland en in Nederland is de nationale overheid eindverantwoor-delijk voor bescherming tegen extreem hoog water in de grote rivie-ren en de zee. In Nederland ligt de verantwoordelijkheid voor kleinerivieren en binnendijks waterbeheer bij de waterschappen, in Enge-land bij `local authorities' en `internal drainage boards'.Daarbij speelt het geografische verschil een belangrijke rol. Nederland heefteen aantal grote grensoverschrijdende laaglandrivieren. Circa 60% van Ne-derland ligt achter dijken en onder NAP, waaronder de hele Randstad. Enge-land heeft vele kleinere rivieren (vergelijkbaar met de Dommel of de Geul)met een lagere maar sterk wisselende afvoer, en enkele grotere rivieren(Thames, Humber) direct naar zee. De Engelse rivieren, 97 stuks, zijn niet ofnauwelijks bedijkt. Het verschil in risico en de omvang van mogelijke ver-volgschade heeft in Nederland aanleiding gegeven tot hoge en wettelijk ver-ankerde veiligheidsnormen. In Engeland zijn de normen lager, indicatief endus plooibaar per project. In de praktijk betekent dit bijvoorbeeld dat er inEngeland in een project gekozen kan worden voor projectalternatieven metverschillende veiligheidsniveaus.In Engeland heeft ??n ministerie, Department of Environment Food andRural Affaires (DEFRA), zowel de hoogwaterbescherming als milieu en land-bouw in zijn portefeuille (figuur 1). De ruimtelijke ordening is gedelegeerdaan `local planning authorities', meestal het `district' of `borough council'.DEFRA draagt vanuit haar verantwoordelijkheid voor duurzaamheid bij aanhet nationale ruimtelijke-ordeningsbeleid en adviseert de `local planningauthorities' over hun beleid en afzonderlijke maatregelen of projecten.DEFRA heeft de Environment Agency (EA) als haar uitvoerend orgaan. DezeEA is verantwoordelijk voor hoogwaterbescherming ? van regionaal beleidtot en met de uitvoering. Zij kan daardoor een consistent beleid voeren enheeft de uitvoering daarvan in eigen hand.DE AUTEURsRoel Nijsten (015-2518343; roel.nijsten@rws.nl) is adviseur bij het Trac?/m.e.r. centrum, Rijkswaterstaat. Lydia Tutein Nolthenius (06-51515533;Lydia.tuteinnolthenius@dhv.nl) is senior adviseur omgevingsmanage-ment planstudies bij DHV; tot eind 2005 werkzaam bij RijkswaterstaatBouwdienst, projectorganisatie Ruimte voor de Rivier. Marinette Mul(033-4683174; marinette.mul@dhv.nl) is adviseur planstudies bij DHV.In Nederland zijn bij Ruimte voor de Rivier drie ministeries (V&W, VROM enLNV), zes provincies en vele waterschappen en gemeenten betrokken. Hethele rivierverruimingspakket bestaat uit 39 samenhangende maatregelen.Rijkswaterstaat heeft als uitvoerend orgaan met alle partijen van doen enmoet dus laveren tussen verschillende doelen en nevendoelen voor gebie-den. Rijkswaterstaat is bijvoorbeeld afhankelijk van derden voor wat betreftde uitvoeringstermijn en de uitvoeringsvolgorde van verschillende Ruimtevoor de Rivier-projecten. Lukt het de lagere overheden echter niet voor degestelde termijn een project te realiseren, dan heeft Rijkswaterstaat nog dewettelijke mogelijkheid de maatregel zelf ter hand te nemen.Plan-m.e.r.:vrijwilligofverplicht?De Europese richtlijn voor strategische milieubeoordeling (`plan-m.e.r.') isin Nederland in september 2006 in de Wet milieubeheer ge?mplementeerd.Hiermee is de werking duidelijker gemaakt; een Planologische Kernbeslis-sing (PKB) is nu plan-m.e.r.-plichtig.De PKB Ruimte voor de Rivier ging al in 2001 van start, toen de verplichtin-gen in verband met plan-m.e.r. nog niet vaststonden. De PKB zou een natio-Ministerie DEFRAmaakt beleid, verdeelt geldEnvironmentAgencyActiviteiten? Bescherming hoogwatergrote rivieren en zee? Aanleg, beheer en onderhoud? `Flood warning' en publiekebekendheid met water? Overzicht hebben over werkgemeenten en waterschappen.? Recht om waterbeschermendemaatregelen voor gemeentenen waterschappen te nemen.FinancieringDEFRALocal AuthorityActiviteiten? Beschermingoverstroming van slotenbuiten gebied waterschap? Aanleg, beheer enonderhoud draines endijkenFinancieringGemeentebelastingenen DEFRALocal AuthorityActiviteiten? Beschermingoverstroming van slotenbuiten gebied waterschap? Aanleg, beheer enonderhoud draines endijkenFinancieringHeffing uit gemeente-kas en DEFRAFiguur1TOETS020726naal samenhangend plan worden, waarbij in de verschillende vervolgpro-cedures zeker sprake zou zijn van verschillende m.e.r.-plichtige activitei-ten. Bovendien moesten de milieugevolgen inzichtelijk gemaakt worden omeen afgewogen beslissing te kunnen nemen. Gekozen werd voor een (vrijwil-lige) strategische m.e.r. Deze werd integraal en interactief met verschillendepartijen uitgevoerd. Ze stuurde mede het proces en maakte de milieu-infor-matie expliciet. Maar diezelfde strategische m.e.r. leidde ook tot geworstelmet het detailniveau en de voorspellingsmethodieken van de milieubeoor-deling, en daarmee tot getob met kosten en tijd. De uitgevoerde PKB/-m.e.r.-procedure geldt nu voor de daarin opgenomen maatregelen als plan-m.e.r.-procedure. Voor die maatregelen worden in het vervolgtraject veelalinrichtingsplannen opgesteld, die, afhankelijk van al dan niet m.e.r.-plichti-ge activiteiten daarin, de besluit-m.e.r.-procedures zullen volgen.Engeland kent geen plan-m.e.r.-plicht voor `Catchment Flood ManagementPlans' (CFMP's) of `Strategy Plans', omdat deze als financi?le plannen wor-hoogwaterden beschouwd, bedoeld om budget te krijgen. Men maakt gebruik van deuitzondering in de EU-richtlijn. Behalve als er Natura 2000-gebieden in hetgeding zijn; dan is er wel sprake van m.e.r.-plicht. De National EnvironmentAssessment Service (NEAS), een onderdeel van EA, schat vooraf de milieuge-volgen in, en die worden meestal zo hoog geacht dat vrijwel altijd een vrij-willige plan-m.e.r. wordt uitgevoerd. Zo'n plan-m.e.r. is een apart trajectnaast het opstellen van het CFMP. Het plan-MER wordt wel een ge?ntegreerdonderdeel van het CFMP of Strategy Plan rapport. Bij de projectplanproce-dure is soms sprake van besluit-m.e.r.-plicht; ook dan is er een integraaleindrapport.De twee grote verschillen tussen Engeland en Nederland zijn:? de relatief ruimhartige interpretatie van EU-richtlijn voor de (plan)m.e.r.-plicht;? de (plan)-m.e.r.-beoordeling gekoppeld aan de planningscyclus voor water-plannen (CFMP's).Engeland nederlandgeografie 97relatiefkleinestroomgebiedengelegeninmiddelhooglandenlaagliggendemondingennaarzeegrote,grensoverschrijdendestroomgebieden;laagland,deltavanrijnenmaasgevolgen grotegebiedenlopenkansopoverstromingcirca1,8miljoenhuishoudens(ca.5miljoenmensenen140.000bedrijven)lopengevaarvelemalenperjaaroverstromingswaarschuwingenmeerdandehelftvanhetlandoverstroomtzonderbedijking:denatieisafhankelijkvanbeschermingtegenoverstroming.circa10miljoenmensenlopengevaarbeschermingsstrategie -vermijdverliesvanlevens-verhoogbeschermingsniveauvoor100.000huishoudenstussen2005-2008-handhaafbeschermingopwettelijkeveiligheidsnormen-bekijkofnormeringnoginovereenstemmingismetrisico'seneconomischevervolgschadeaanpakm.e.r. -internopstellenrichtlijnendoornEaS-internetoetsdoornEaS-consulterenomgeving-wettelijk:inspraakstartnotitieenmErenadviezendooronafhankelijkecommissiem.e.r..adviezenzijnopenbaar-rwSTrac?-m.e.r.centruminternevoortoetsenrwSprojectenPlanningscyclus -cFmPmetvrijwilligSEa;samenhangendesetbeleidsmaatregelen;iedere5jaarherzien-StrategischplanmetvrijwilligSEa;typemaatre-gelenenlocatie-Schemedesign/ontwerppermaatregelmetsomsEia(afhankelijkmilieueffecten)-Pkb(=samenhangendpakketmaatregelenmettypemaatre-gelenlocatie)metstrategischmEr(=nuplan-mEr)-inrichingsplanpermaatregelmetbesluit-mEr(indienm.e.r.-plichtig)budget nationaalbudgetvooronderhoud,bedieningennieuwbouwvoordekustengroterivierennationaalbudgetvoornieuwbouw;onderhoudenbedieningvoornamelijkuitlokalewaterschapslastendEFra=departmentofEnvironmentFoodandruralaffairesEa=EnvironmentagencynEaS=nationalEnvironmentassessmentServicecFmP=catchmentfloodmanagementplanSEa=strategicenvironmentalassessment(plan-m.e.r.)Eia=environmentalimpactassessment(besluit-m.e.r.)Figuur2:vergelijkingvandebeschermingtegenhoogwaterinEngelandennederland?watkanenwatmoetTOETS020727momenten in de procedure, beide malen rekening houdend met de in-spraakreacties. Daarbij zijn de adviezen openbaar. Voor projecten van Rijks-waterstaat voert het interne Trac?/m.e.r.-Centrum bovendien nog internevoortoetsen uit, waardoor er een continue kwaliteit nagestreefd kan wor-den van de plan-m.e.r.- naar de besluit-m.e.r.-fase.geconcentreerdversusgespreidDe EA voelt zich sterk verantwoordelijk voor het milieu en ziet het als inte-graal deel van haar werkzaamheden. Voor de primaire milieuzorg staatNEAS aan de lat. Een 60-tal mensen is in Engeland en Wales zeer druk demilieueffecten in al het werk van EA te beperken. Van verkenning tot beheeren onderhoud ? zij zitten er steeds met hun neus bovenop. Zij bepalen voor-af of de verwachte effecten zo groot zullen zijn dat er een plan-MER en ofbesluit-MER moet komen, zij stellen mede de eisen aan uitbesteding op, vol-gen nauwlettend het werk van het adviesbureau, lezen ieder document enherschrijven dat zelfs soms. Maar ook bij ontwerp, uitvoering en beheer blij-ven zij alert, gaan het terrein in en geven advies. EA is bij alle plannen initi-atiefnemer, NEAS zorgt voor een goede doorwerking van milieukennis eninformatie van plan naar project, van ontwerp naar realisatie. Dit garan-deert dat de afspraken aan het begin van een proces ook aan het eind gun-stig uitpakken voor het milieu.In Nederland hebben V&W en Rijkswaterstaat natuurlijk ook hun eigen ver-antwoordelijkheid voor het milieu, maar de initiatiefnemer wisselt nogaleens tijdens de rit. In de PKB/strategische m.e.r. voor Ruimte voor de Rivierwas het kabinet initiatiefnemer. Voor de afzonderlijke uitvoeringsmaatre-gelen worden naast V&W ook waterschappen, gemeenten en provincies enzelfs een particulier bedrijf initiatiefnemer. Ook de organisatie wisselt. Voorde PKB/strategische m.e.r. is een tijdelijk projectbureau opgezet, dat nu isomgevormd tot een programmabureau dat de 39 uitvoeringsmaatregelentot een goed einde moet gaan brengen. Het programmabureau maakt af-spraken met de nieuwe initiatiefnemers en die voeren het vervolg uit. Deinitiatiefnemers hebben daarbij de vrijheid om binnen de randvoorwaar-den (tijd, geld, hydraulisch) zelf invulling te geven aan een maatregel, en zijzullen daarover regelmatig rapporteren aan het programmabureau van hetMinisterie.De Commissie voor de m.e.r. is natuurlijk een continue factor zodra hetvervolg m.e.r.-plichtige besluiten bevat. Dat biedt kwaliteitsgarantie op hetgebied van waarborging van de milieubelangen. De Commissie zal bijvoor-beeld letten op de invulling van voldoende ruimtelijke kwaliteit in de af-zonderlijke maatregelen.milieugarantie?De milieugarantie is in de Engelse planningscyclus beter verankerd dan inNederland. In Engeland wordt elke vijf jaar voor het waterbeheer een nieu-we planningscyclus doorlopen. De stappen in de cyclus worden aan milieu-effectrapportage onderworpen. De m.e.r.-club van NEAS is gedurende dehele planningscyclus, tot en met de uitvoering, betrokken, doet de kwali-teitscontrole en controleert de implementatie van milieuafspraken uit eenvorige fase.In Nederland is de doorwerking en borging van de PKB naar de projectenprojectmatig georganiseerd. Er is geen periodieke planningscyclus: we gaanOnafhankelijkekwaliteitsborgingIn Engeland voert EA de hoogwaterbeschermingsmaatregelen uit, en zeteen stuurgroep en projectgroep op met andere overheden en wettelijke ad-viseurs. Daarbij worden adviesbureaus ingezet. De NEAS-ambtenaar stelt opbasis van nationale richtlijnen per plan of project specifieke richtlijnen opvoor intern gebruik. Deze worden niet bekendgemaakt naar omgeving ofadviesbureau. Het adviesbureau wordt gaandeweg bijgestuurd door deNEAS-ambtenaar. NEAS voert de interne toetsen uit, en volgt en beoordeelteen project tot en met uitvoering en beheer door middel van monitoring enevaluatie. De adviezen en beoordelingen van NEAS zijn niet openbaar. Deomgeving en het publiek worden wel regelmatig geraadpleegd, bijvoorbeeldbij de scoping en het eindrapport. Deze consultatie is informeel, schriftelijken veelal aan de hand van vragenformulieren.NEAS controleert de kwaliteit van de projecten. Bij grote en/of riskante pro-jecten toetst bovendien de National Review Group van EA de projectresulta-ten nogmaals.De in Nederland wettelijk bepaalde procedure en rol van de Commissie voorde m.e.r. geeft meer transparantie en openbaarheid. De Commissie heeftgeen banden met initiatiefnemer of bevoegd gezag en kan daardoor onaf-hankelijk adviseren. Dit is uniek in Europa. De Commissie adviseert op tweeFOTO:SXC.HUnEdErlandSEEnEngElSEnOrmEninnederlandwordenverschillendeveiligheidsnormenvoordedijkengehanteerd.Overhetalgemeengeldt:hoegroterderisico'senhoehogerdewaardevanhetgebied,destehogerdeveiligheidsnorm.Zoheeftrotterdameenbeschermingvan1:10.000perjaar,Zeeland1:4.000perjaarengebiedenlangsdegroterivieren1:1250perjaar.Engelandkentindicatievenormenpertypelandgebruik1:100tot1:300perjaarlangsdekusten1:50tot1:200langsderivieren.alleenlondoncityheefteenhogenorm:1:1.000perjaar.hoogwatergendtsewaard(nl)FOTO:SXC.HUTOETS020728hoogwateruit van een eenmalige exercitie. Er is een projectorganisatie Ruimte voor deRivier opgezet. Bij de organisatie van het project hoort de kwaliteitscontro-le. Een van de kwaliteitscriteria is de invulling van de ruimtelijke kwaliteit.In 2006 heeft de projectorganisatie een commissie ruimtelijke kwaliteit(Q-team) opgezet. Deze commissie adviseert over de ruimtelijke kwaliteitvan vervolgprojecten en toetst de invulling van de ruimtelijke kwaliteit inde plannen.Initiatiefnemers van vervolgprojecten worden verder door de overeenkomstmet het Ministerie contractueel gehouden aan de randvoorwaarden vanhun project. Monitoring van vooral de programmabrede milieueffecten isnog niet volledig uitgedacht. Zo is de handreiking ruimtelijke kwaliteitvoor de IJssel nog in de maak, terwijl er al projecten in verdere stadia vanuitvoering zijn.meerwaardeplan-m.e.r.Zowel in Engeland als in Nederland is men positief over de bijdrage vanplan-m.e.r. aan de besluitvorming. Maar in beide landen wordt het kiezenvan het juiste detailniveau en het opsplitsen van een aantal doelstellingentussen plan-me.r. en besluit-m.e.r. erg lastig gevonden. Een strategisch MERricht zich idealiter op de strategische en onderscheidende factoren. In depraktijk vindt echter veel gedetailleerd onderzoek plaats. Verwacht wordtdat door meer ervaring op te doen vanzelf het geschikte detailniveau kanworden gevonden.De ervaringen in beide landen tot nu toe zijn dat een plan-m.e.r. niet leidttot een kortere procedure of sneller werken in de hieropvolgende besluit-m.e.r.-procedure. Wel worden mensen en organisaties door de uitvoeringvan plan-m.e.r. en besluit-m.e.r. van het hogere naar het lagere abstractieni-veau ge?nformeerd en meegenomen in het besluitvormingsproces. Doordeze scoping (trechtering) op strategisch niveau treedt effici?ntie op en isbovendien samenhang tussen de afzonderlijke uitvoeringsmaatregelengeborgd.In Nederland heeft de PKB Ruimte voor de Rivier een inperkende werkingvoor discussie en onderzoek in de vervolgprocedures. Omdat er in de PKB aleen afweging tussen verschillende typen maatregelen en verschillende loca-ties heeft plaatsgevonden, hoeven bij de besluit-m.e.r.'s alleen alternatievenvoor inrichting van ??n type maatregel op die ?ne locatie nader te wordenonderzocht. Zo zal `dijkversterking' als alternatief voor uiterwaardvergra-ving niet meer aan de orde komen. Ook gedetailleerd milieuonderzoek vante veel maatregelen, verschillende types en verschillende locaties wordtvoorkomen.Doordat er zowel bij plan- als besluit-m.e.r. inspraak plaatsvindt, is eeniederin de besluitvorming vroegtijdig goed op de hoogte van mogelijke alterna-tieven en milieuaspecten. Andere idee?n en standpunten zijn daardoor ineen vroeg stadium ingebracht, hetgeen tot een breed gedragen beslissingheeft geleid.conclusiesOndanks dezelfde Europese richtlijnen werken Engeland en Nederland opeen andere manier met plan-m.e.r. en besluit-m.e.r. bij hoogwaterbescher-ming. Daar waar Nederland een relatief strakke wettelijke inkadering kentvan de m.e.r-procedure, werkt de Environment Agency in Engeland op eenrelatief pragmatische manier met plan-m.e.r. en besluit-m.e.r.. Op basis vande risico's van het project voor het milieu wordt besloten of er een plan-m.e.r. aan te pas komt, terwijl in Nederland de werkingssfeer van plan-m.e.r.formeel is vastgelegd.Door de hoge mate van zelfstandigheid waarmee de Environment Agencykan optreden bij hoogwaterprojecten worden plan-m.e.r. en besluit-m.e.r.ook ingezet als milieuzorginstrument (doorwerking). In de aanleg- en be-heerfase wordt daarbij teruggepakt op de uitgangspunten van het MER. Bor-ging van milieu in de verschillende opeenvolgende fasen is zodoende goedgeregeld. In de Nederlandse context van Ruimte voor de Rivier wordt door-werking vooral geregeld via contractafspraken tussen het Ministerie en detrekkers van de uitvoeringsmaatregelen.De zelfstandigheid van het Environment Agency heeft ook een nadeel. Dekwaliteit van het MER is in hoge mate een zaak van EA zelf. De onafhanke-lijke Commissie voor de m.e.r. in Nederland levert een waardevolle bijdrageaan de kwaliteit van m.e.r.-projecten.Op basis van onze gesprekken met onze Engelse buren komen we tot eenaantal tips voor projectleiders van milieueffectrapportages:? Denk na over doorwerking van plan-MER naar besluit-MER. Zorg voor con-tinu?teit bij kwaliteitsborging, monitoring/evaluatie en bemensing vanPlan-MER naar Besluit-MER.? Zorg ervoor dat keuzes in het traject van het Plan-MER (scope, aannamesenzovoort) worden gedocumenteerd en navolgbaar zijn, zodat volgendeproject-MER'en hierop kunnen terugvallen.? Zorg voor onafhankelijke toetsing van het Plan-MER.? Beperk het onderzoek tot een beperkt aantal strategische en onderschei-dende effecten en kies daarvoor een passend detailniveau.? Ga waar relevant ruimhartig om met plan-m.e.r.-plicht. Let daarbij vooralop milieurisico's, toegevoegde waarde voor besluitvorming en duurzaam-heid.EngElSEPlanningcycluSinEngelandbestaatde`floodprotection'planningcyclusuit:?`catchmentFloodmanagementPlan`(cFmP):eenintegraalplan,eensamenhangendesetbeleidsmaatregelenperstroomgebied(bijna100)dieelkevijfjaarwordtherzien.cFmPheefteenvrijwilligeplan-m.e.r.(geenplicht).?StrategyPlan`(nuook`FloodriskmanagementStrategy'genoemd):eenstrategischplanvoordekomendehonderdjaarmettypenmaatregelenenhunlocatie.Erzijnmeerderestrategischeplannenperstroomgebied.SPheefteenvrijwilligplan-m.e.r.(geenplicht).?`Projectplan/schemedesign':eenconcreetontwerppermaatregel.Projectplanism.e.r.-plichtig.