TOETS0308Op 7 november 2007 installeerden de ministers van Verkeeren Waterstaat en VROM de Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten1. De ministers hebbenaan de commissie gevraagd een analyse te maken van deoorzaken van de vertraging bij infrastructurele projectenen te onderzoeken of er mogelijkheden zijn om de besluitvorming substanVErSnEldEbESluiTVOrminginfraindEprakTijkdElESSEnVanElVErdingOp21april2008presenteerdepeterElverdingindenHaaghetadviesvandeCommissieVersnellingbesluitvorminginfrastructureleprojecten.Hetadvieswerdoverwegendpositiefontvangen.decommissiepleitvooreendrastischeaanpassingvanhethelebesluitvormingsprocesrondominfrastructureleprojecten.debesluitvormingkanwordeningekorttotdehelftvandetijdindiendeaanbevelingenvandecommissieintegraalwordenuitgevoerd.dezeversnellinggaatnietvanzelfenmoetdanookeendoelstellingvandeoverheidzijn.ditisdebelangrijksteconclusieuithetadvies.maarhoekandatwordenbewerkstelligdenwatbetekentditvoordedagelijksepraktijk?inditartikelwordendehoofdlijnenvanhetadviesbeschrevenenwordtaanheteindingegaanopdebelangrijksteveranderingendieermoetenplaatsvindenomhetadviestoteensuccestemaken.niekketting&diederikbelsnellerbesluitenfoto:www.flickr.com/doublevision1devolgendeledenhaddenoppersoonlijketitelzittingindecommissie:deheerp.g.Elverding,tevensvoorzitter,deheerj.j.degraeff,deheern.g.ketting,deheern.S.j.koeman,deheerH.j.deru,mevrouwm.a.Scheltemaendeheerd.b.Stadig.tieel te versnellen. De commissie draagt in haar rapport oplossingen aanom de besluitvorming te versnellen. Hierna volgt een korte samenvattingvan de adviezen.achtergrondDe samenleving is in de afgelopen decennia steeds complexer geworden enin toenemende mate gejuridiseerd. De bevolking, de economie en de mobiliteit zijn explosief gegroeid. Ruimte is daarmee een steeds schaarser enkostbaarder goed geworden. Bovendien zijn burgers veel mondiger danvroeger en komen zij steeds vaker actief op voor hun belangen, zowel inTOETS0308dividueel als collectief. Dat betekent dat de samenleving hoge eisen steltaan elke ruimtelijke maatregel. Dus kunnen besluiten alleen sneller worden genomen als deze zowel qua inhoud als proces van een zodanige kwaliteit zijn dat deze zo breed mogelijk worden gedragen.OorzakenvertragingHet totale proces van besluitvorming over infrastructuurprojecten inNederland kent vele stappen en duurt lang. Projecten duren nu gemiddeld11 jaar. De commissie heeft gekeken naar de werkelijke oorzaken van devertraging van grote infrastructurele projecten en onderscheidt drie categorie?n van vertragende factoren:? de bestuurscultuur en de ambtelijke voorbereiding van projecten;? het besluitvormingsproces;? de juridische sfeer.In het advies zijn de oorzaken verder uitgewerkt. Omdat de oplossingen decontramal vormen van de oorzaken, gaan we in dit artikel niet verder in opde oorzaken, maar ligt de focus bij de oplossingen en vooral die binnen hetbesluitvormingsproces.bestuurscultuurenambtelijkevoorbereidingBestuurders moeten na een gedegen proces hun rug recht houden en bereidzijn hun doorzettingsmacht te gebruiken. De ambtelijke voorbereidingmoet verbeteren door verdere professionalisering van de organisatie, strakke procesbeheersing en kwaliteitsbewaking, een goede samenwerking tussen de ministeries en een aangepast personeelsbeleid. Ten slotte mag tekortaan budget geen reden zijn voor vertraging nadat het voorkeursbesluit isgenomen. Dus mogen er niet meer projecten in studie zijn dan waarvoor erbudget beschikbaar is.VerbeteringvanhetbesluitvormingsprocesVerbetering van het besluitvormingsproces wordt gerealiseerd door:? een brede verkenningsfase, ondersteund met planm.e.r.;? een verkorte planuitwerkingsfase, ondersteund met besluitm.e.r.;? en een opleveringstoets.Snellere besluitvorming valt of staat met investeringen in kwaliteit aan hetbegin van het proces, zodat er een breed gedragen besluit ligt. Die versnelling wordt bereikt door de brede verkenningsfase die de commissie voorogen heeft. Deze verkenningsfase bevat vijf essenti?le elementen:1. eerdere en ruimere participatie van betrokkenen;2. een gebiedsgerichte benadering;3. geen vrijblijvende termijnen;4. afsluiting van de verkenning met een helder politiek besluit (hetvoorkeursbesluit);5. afweging van milieueffecten ? vaak ondersteund door een planm.e.r. ?met globale inschattingen en gebruik van vuistregels, en een houdbaarheidsdatum van onderzoeken van twee jaar.Door af te sluiten met een politiek besluit over het voorkeursalternatiefkomt het primaat daar te liggen waar het moet liggen: bij de politiek.De huidige planstudiefase moet vervangen worden door een veel kortereplanuitwerkingsfase, gekoppeld aan besluitm.e.r.. De vier belangrijkste verbeteringen in deze fase zijn: eenvoudiger rekenen, werken met bandbreedtes en maatregelenpakketten, werken met doelvoorschriften en flexibiliteitbepalingen en een sanctie op overschrijding van de termijnen. Ook in dezefase is de houdbaarheid van onderzoeken na totstandkoming minimaalvoor twee jaar wettelijk geregeld. We komen hier later op terug.De introductie van de opleveringstoets is een ander belangrijk element vanhet advies van de commissie. Met deze opleveringstoets wordt na de realisatie van de infrastructuur feitelijk gemeten of de milieunormen wordengehaald. Als dat niet het geval is, kunnen de maatregelen worden ingezetdie in het trac?besluit zijn opgenomen. Met deze opleveringstoets wordtaan het eind van de rit zekerheid ingebouwd dat in de praktijk aan de milieunormen wordt voldaan en niet alleen, zoals nu, in de berekende werkelijkheid.VerbeteringenindewetgevingNaast de aanpassingen in de wetgeving als gevolg van bovenstaande voorstellen, ziet de commissie een aantal specifieke juridische knelpunten dieeen voortvarende aanpak verdienen. De commissie adviseert:? de invoering van een zogenaamde bestuurlijke lus;? de versterking van de mogelijkheden voor de bestuursrechter voor instandhouding van rechtsgevolgen bij vernietiging van het besluit;? de invoering van de mogelijkheid voor de bestuursrechter om bij gebleken gebrek het besluit niet te vernietigen, maar belanghebbenden schadevergoeding toe te kennen;DE AUTEURsniekketting(035-5233040)wasoppersoonlijketitellidvandeCom-missieVersnellingbesluitvorminginfrastructureleprojecten.Hijisvoor-zittervandeCommissievoordem.e.r.enwastotvoorkortlidvandeEerstekamer.diederikbel(0570-697118,d.bel@witteveenbos.nl)wasonafhankelijksecretarisvandeCommissieVersnellingbesluitvorminginfrastructurele projecten en is senior-adviseur planstudies bijWitteveen+bosentevenshoofdredacteurvanToets.foto:www.flickr.com/randstadTOETS0308? inperking van beroepsmogelijkheden van decentrale overheden bij rijksinfrastructuur;? meer marginale toets door de bestuursrechter van onderzoeken enadviezen;? inkorting van de termijn waarop de Raad van State besluit.Spoedwetgeving:voorurgenteinfrastructureleprojectenDe commissie heeft, naast het bovenstaande voorstel, ook gekeken naarmogelijke spoedwetgeving voor urgente projecten. De commissie is vanmening dat het aan de politiek is om te bepalen of er dergelijke urgenteprojecten zijn die door middel van een spoedwet snel aangepakt moetenworden. De inzet van een spoedwet moet aan drie criteria voldoen:? nut en noodzaak van de gekozen oplossing moeten maatschappelijk enpolitiek breed gedragen worden;? ook de urgentie moet breed gedragen worden;? en spoedwetgeving mag de structurele verbetering van het besluitvormingsproces niet in de weg staan.De Commissie wijst op twee verschillende soorten spoedwetgeving.snellerbesluiten1.SpoedwetgevingvoornieuwbouwprojectendierelatiefgrootzijnVoor nieuwbouwprojecten die relatief groot zijn, kan als ultimum remedium worden besloten tot een `Spoedwet infrastructurele werken'. Daarbijmoet worden bedacht dat nut en noodzaak voor juist dit soort grote projecten vaak omstreden zijn, zodat tevoren goed moet worden nagedacht overde vraag of dit instrument ingezet moet worden, hoe snel zo'n wet tot standkan worden gebracht, en vervolgens hoe snel de projecten daarna gerealiseerd kunnen worden. Het zal naar de mening van de commissie, als hetgaat om deze vorm van spoedwetgeving, hoogstens om een zeer beperktaantal projecten kunnen gaan.2.SpoedwetgevingvoorwegverbredingenanderewegaanpassingenDeze spoedwet draagt bij aan het oplossen van knelpunten, door bijvoorbeeld op belangrijke corridors de zogenaamde `flessenhalzen' te verwijderen. De Spoedwet Wegverbreding is hiervoor in 2003 ingevoerd. De uitvoering van deze wet blijkt in de praktijk niet tot de beoogde versnelling teleiden, doordat projecten door de luchtproblematiek bij de rechter zijn gestrand. De commissie is van mening dat het kabinet bij de uitvoering van deSpoedwet Wegverbreding haar voordeel zou kunnen doen met de structurele verbeteringen die de commissie in haar advies aan heeft gegeven, zoalsdoelvoorschriften, verlengde houdbaarheid van onderzoeken en het werkenmet vuistregels en een aantal procesrechterlijke aanpassingen. Dit zou kunnen door een herziening van de huidige Spoedwet Wegverbreding tot een`Spoedwet Wegaanpassing'. Dit kan snel.VangeduldigpapiernaarresultatenDe commissie adviseert om binnen drie maanden na de kabinetsreactiemet een concreet aan tijd gebonden actieplan te komen ter uitvoering vande advisering. Dit zou volgens de commissie moeten gebeuren onder begeleiding van een door het kabinet aan te stellen persoon, belast met aansturingen snelle realisatie van alle aspecten van het advies. Tot slot wijst de commissie op het belang van snelle en zichtbare resultaten. In het advies geeftde commissie een aantal voorbeelden van maatregelen die vanaf morgenkunnen worden ingevoerd.nuzijnwijzelfaanzet!Tot zover de hoofdlijnen van het advies van de commissie. Nu moeten wijzelf in de praktijk ermee aan de slag. Wat zijn vanuit dat perspectief de belangrijkste aandachtspunten uit het advies? We lichten er vier elementenuit, die verder worden toegelicht:? participatie op het moment dat er nog wat te kiezen valt, dus aan hetbegin van het traject: de verkenningsfase;? introductie van planm.e.r. in de verkenningsfase;? in plan en besluitm.e.r. beter rekening houden met onzekerheidsmarges;? bij het finale besluit werken met doelvoorschriften en flexibiliteitsbepalingen.EerdereenruimereparticipatievanbetrokkenenNu ligt het zwaartepunt van de betrokkenheid van decentrale overheden,foto:www.flickr.com/wubbosiegersTOETS0308burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties in de planstudiefase.Dan zijn er nog diverse alternatieven in studie, ook al heeft de rijksoverheidvaak al een voorkeur. Het is daarom veel beter om betrokkenen in de verkenningsfase actief te betrekken door gezamenlijk te werken aan de probleemanalyse en de formulering van de ambities, en de keuze van het voorkeursalternatief. De probleemanalyse moet breed zijn; een integrale gebiedsgerichte aanpak is uitgangspunt. Er moet dus niet alleen worden gekekennaar wegen, maar waar relevant ook naar ruimtelijke ordening en alternatieven op netwerkniveau (OV, beprijzing, benutten). Het proces bestaatglobaal uit twee onderdelen:? ruime inbreng over de nut en noodzaak van het project;? gezamenlijk zoeken naar oplossingen (alternatieven) binnen het gehelegebied.Het zoeken naar oplossingen verloopt in een aantal substappen, waarbijmet een steeds fijner afgestelde `zeef' wordt gezocht naar een voorkeursalternatief, bijvoorbeeld een trac?. Dit proces van participatie leidt overigensniet per se tot unanieme steun, maar wel tot een politiek gedragen voorkeursbesluit dat bindend is voor alle betrokken bestuurders. Een bestuurlijke projecteigenaar schept de voorwaarden voor een gezamenlijke snelleen goede besluitvorming, inclusief een heldere bestuurlijke regie en eengoede samenwerking tussen rijk en regio. Een bestuursakkoord, dan weleen convenant indien ook belanghebbende organisaties hun handtekeningzetten, kan daarbij het politieke draagvlak in hoge mate bevorderen. Omdatparticipatie niet wettelijk wordt geregeld, kan per geval maatwerk wordengeleverd. Dit maatwerk wordt bij het startbesluit vastgelegd.afwegingvaneffectenMet het politiek gedragen voorkeursbesluit aan het eind van de verkenningsfase wordt het vervolgproces sterk gefocust. Draagvlak voor dit besluit kan alleen worden bereikt als er voldoende duidelijkheid is over deeffecten van alle alternatieven. Die moeten op hoofdlijnen in beeld zijn.Dat gebeurt in de verkenningsfase, maar met globale inschattingen eneenvoudige berekeningen op basis van gevalideerde vuistregels. In het geval van een structuurvisie wordt het milieubelang geborgd met een planm.e.r., die onderdeel uitmaakt van de structuurvisie. De uitdaging hierbijis voldoende concreet te worden zonder in details te vervallen. Het planMER voor de Zuiderzeelijn kan hierbij wellicht als voorbeeld dienen.Voor de vormvrije verkenning ligt een planm.e.r.plicht niet voor de hand,maar uiteraard wordt ook in deze procedure het milieubelang in de afweging betrokken.In alle gevallen moet in het voorkeursbesluit aannemelijk worden gemaaktdat aan de geldende milieueisen voor onder meer natuur, lucht en geluidkan worden voldaan. Om te voorkomen dat onderzoeken en rapportensteeds opnieuw geactualiseerd en herberekend worden in de verkenningsfase, heeft de commissie overigens voorgesteld dat wettelijk wordt vastgelegd dat de (uitgangspunten van de) rapporten en onderzoeken een houdbaarheidsduur hebben van minimaal twee jaar na totstandkoming.rekeninghoudenmetonzekerheidsmargesEen belangrijk doel van de nieuwe planuitwerkingsfase is om aannemelijkte maken dat de effecten van het voorkeursalternatief (trac?) binnen degrenzen van wet en regelgeving blijven. Alleen dan kan een trac?besluitworden genomen. Om dit te bepalen worden de effecten, in een besluitm.e.r., verder uitgewerkt: het OTB/MER.Zoals bij iedereen bekend, is er sprake van grote onzekerheidsmarges bijberekeningen om aan te tonen dat aan milieunormen kan worden voldaan.Dit is het gevolg van een opeenstapeling van onzekerheden in verkeersprognoses en daarop gebaseerde berekeningen voor geluid en lucht. Het is belangrijk dat deze onzekerheidsmarges veel meer worden erkend. De onzekerheid is binnen bepaalde grenzen (`bandbreedte') aanvaardbaar, als maarop voorhand vaststaat dat een `reservepakket' aan maatregelen beschikbaaris om de norm te halen en als er bij oplevering getoetst wordt of in de praktijk aan de milieueisen wordt voldaan (`opleveringstoets').Dit betekent dat in de planuitwerkingsfase een maatregelenpakket moetfoto:flickr.com/Sonicjulezfoto:www.flickr.com/pietbronTOETS0308worden samengesteld waarmee ook aan de bovenkant van de onzekerheidsmarge de milieunormen gehaald kunnen worden. Denk bijvoorbeeld aangeluidschermen en snelheidsbeperkingen. Uiteraard moet dit pakket financieel gedekt zijn. Hoe groter de onzekerheid, des te uitgebreider het maatregelenpakket. Omgekeerd geldt dat de nauwkeurigheid van de voorspellinggroter moet zijn naarmate er minder maatregelen mogelijk zijn.Veel meer dan nu het geval is, moet gebruik gemaakt worden van gecertificeerde berekeningen met minder variabelen, meer kengetallen (standaardwaarden) en meer vuistregels. Eenvoudiger modellen hebben een iets korteredoorrekentijd, maar veel belangrijker is dat ze de kans op invoer en/of rekenfouten verkleinen en zorgen voor transparantie. Eenvoudige sommenzijn beter uit te leggen aan de burger dan ingewikkelde berekeningen. Hierin ligt een mooie uitdaging voor alle betrokkenen, zowel bij de overheid alsde adviesbureaus.Op deze wijze worden de eindeloze rekensessies verleden tijd om in de`berekende werkelijkheid' aan te tonen dat het project toch echt precies binnen de grenswaarden kan worden gerealiseerd. Een hele (tijd)winst.WerkenmetdoelvoorschriftenenflexibiliteitsbepalingenBij het werken met onzekerheidsmarges passen doelvoorschriften en flexibiliteitsbepalingen. Dit zijn nuttige instrumenten omdat als gevolg van debandbreedtes in het trac?besluit niet precies kan worden aangegeven welkemaatregelen straks nodig zijn om de normen te halen. Dit is ook niet nodig,omdat de commissie juist wil dat in de praktijk wordt voldaan aan milieurandvoorwaarden in plaats van in de berekende schijnwerkelijkheid. Door inhet trac?besluit vast te leggen dat aan de milieueisen moet worden voldaanna ingebruikname, maar niet de manier waarop (doelvoorschrift), ontstaatruimte om later in de tijd ? als de onzekerheden kleiner ? zijn een besluit tenemen over de definitief in te zetten maatregelen. Dit is in de Wet milieubeheer al mogelijk, onder meer voor de industrie. Duidelijk is dat ten tijde vanhet trac?besluit redelijkerwijs moet kunnen worden verwacht dat met devoorgestelde maatregelen aan de milieunormen kan worden voldaan.TotslotEr ligt een mooie toekomst te gloren aan de horizon. Een betere besluitvorming, met meer betrokkenheid en meer snelheid. Maar dan moeten allespelers in het veld, zowel bij de overheid, de wettelijke adviseurs als de adviesbureaus, wel gaan werken conform de nieuwe werkelijkheid. Die realiteit is dat er sprake is van een drietrapsraket:1. Het voorkeursbesluit moet op grond van globale berekeningen aannemelijk maken dat ? met een globaal pakket aan maatregelen ? aan de milieunormen kan worden voldaan. Dit kan globaal omdat het aantal vrijheidsgraden, zowel voor de oplossingen als voor de in te zetten mitigerende maatregelen, groot is (nog veel keuzevrijheid).2. Op weg naar het trac?besluit worden de onzekerheden in de berekeningen ?n de keuzevrijheden kleiner. Het trac?besluit bevat daarom eenmaatregelenpakket dat enerzijds de zekerheid biedt dat de normen gehaald worden (via in te zetten middelen), maar dat anderzijds via doelvoorschriften en/of flexibiliteitsbepalingen wel de benodigde keuzevrijheid geeft (er immers resteren onzekerheden).3. Binnen een jaar na ingebruikname wordt een `opleveringstoets' uitgevoerd. Dit betekent dat, als sluitstuk van de procedure, feitelijk wordt gecontroleerd of de milieunormen in de praktijk en niet alleen in de berekende werkelijkheid worden gehaald. Als dat onverhoopt niet het geval is,kunnen de maatregelen worden ingezet die sinds het trac?besluit op deplank liggen. Met deze opleveringstoets wordt aan het eind van de rit eenextra zekerheid ingebouwd dat in de praktijk aan de milieunormen wordtvoldaan.snellerbesluitenDoelvoorschriften en flexibiliteitsbepalingenEendoelvoorschriftlegtwelhettebereikendoelvast?inditgevaleenwegdieaandenormenvoldoet?maarnietdemanierwaaropdatdoelbereiktmoetworden.Eenflexibiliteitsbepalinglegtvastwanneervaneenonderdeelvanhetbesluitmagwordenafgewekendanwelinwelkesituatieeenvrijstellingvoorhetgenomenonderdeelvanhetbesluitgeldt.Hetgaaterdanomdatkanwordenafgewekenvanhetbeschrevenmaximumpakketmaat-regelen (minder zware maatregelen of geheel achterwege laten vanmaatregelen).foto:www.flickr.com/meteorry