TOETS060818LuchThavEnSchiphOLEnmiLiEuEffEcTrappOrTagEDEhOfLEvEranciErDenationaleluchthavengenietde`eer'hetbedrijftezijnwaarvoordemeestem.e.r.-procedureszijndoorlopen.Sindsdeintroductievanm.e.r.zijnerongeveertienproceduresvoordeluchthavenSchipholgeweest:korteenookheelomvangrijkeprocedures.gewonemEr-en,i-mEr-en,a-mEr-en,u-mEr-enenoverlegtafelsvolgdenelkaarinhoogtempoop.Terugblikkendopdeafgelopen18jaar,willenwedevolgendevragenbeantwoorden.Warenzijnuttigofnietenhoekwamdat?hoebelan-grijkisgoedekwaliteitsborgingvankennisincomplexeenemotioneledossierszoalsSchiphol,zodatbesluitengeloofwaardigenobjectiefzijn?Zijndewettelijkeprocedurelevereistenvoorinspraakdaarbijvoldoende?StefanmorelSCHIPHOLfoto:www.flickr.com/victoriousTOETS060819DE AUTEURStefan Morel (018-2512192, stefan.morel@consens-advies.nl) is zelfstan-dig adviseur bij CONSENS Advies BV en oud-directeur van de Commissievoor de m.e.r.het goed beantwoorden van deze vragen vraagt grondige stu-die van een aantal meters rapporten, aangevuld met inter-views. Dat is in het kader van dit artikel niet haalbaar. Deeerste m.e.r. voor Schiphol startte in 1990. Een betrouwbarereconstructie die teruggaat tot dat jaar is interessant, maarin kort tijdsbestek eigenlijk ook niet doenlijk. Iedere analyse is onvolledigen is ook zonder meer voor discussie vatbaar. Maar een poging om enkeleimpressies te geven en lessen te trekken kan wel gedaan worden. De rol vande m.e.r. in de besluitvorming staat in deze poging centraal.Vier clustersDe procedures rond Schiphol kunnen globaal in vier clusters worden ver-deeld (zie de tabel op pagina 21). Deze clusters markeren de belangrijkstediscussies en besluiten over Schiphol:1. De planologische Kernbeslissing (PKB) in 1995.2. De keuze tussen doorgroeien op Schiphol of een eiland in zee in 2000.3. Het nieuwe milieustelsel (Luchtvaartwet en luchtvaartbesluiten) in 2002.4. De ontwikkeling van Schiphol tot 2020 op de huidige locatie.Een korte schets van de vier hoofdprocessen voordat we op de bijdrage vanhet MER ingaan.De PKB 1995De luchthaven, de KLM en de Nederlandse spoorwegen hadden een Plan vanAanpak Schiphol en Omgeving opgesteld (PASO). Dat leidde tot de geboortevan de volprezen ?n verguisde `dubbeldoelstelling': de PKB moest zowel eenontwikkeling als mainport mogelijk maken, als de kwaliteit van het leefmi-lieu verbeteren. Het integraal milieueffectrapport (I-MER) leverde een in-drukwekkende hoeveelheid informatie op. 12.000 mensen reageerden. Dattekent de betrokkenheid en tevens de controversialiteit van de materie. DeCommissie m.e.r. constateerde belangrijke tekortkomingen in het MER: allealternatieven in het I-MER bleken te voldoen aan de mainportdoelstelling,geen ervan voldeed aan de criteria voor de milieudoelen. Na een aanvullendMER stelde de PKB daarom extra eisen. Voorbeelden zijn het maximum van44 miljoen passagiers per jaar en maximale aantallen huizen en gehinder-den in geluidzones rond Schiphol.De discussie over het eiland in zeeHet kabinet verwachtte dat het vanaf 2010 niet meer mogelijk was op Schipholeen goede balans te realiseren tussen beheerste groei van de luchtvaart enverbetering van de kwaliteit van de leefomgeving. De oplossing moest liggenin ??n grote locatie nabij de Randstad: doorontwikkelen op Schiphol doorgrote ruimtelijke ingrepen, ?f een eiland in zee. Een procedure voor een PKBwerd gestart. Eind 1999 besliste het kabinet dat een eiland in zee vanwege dehoge kosten geen realistische optie was. De procedure werd stopgezet.Een nieuw milieustelselIn 1998 besloot het kabinet een nieuw milieustelsel te ontwikkelen. Het stel-sel moest meer `output-gestuurd' in plaats van `input-gestuurd' zijn. Dathield bijvoorbeeld in dat niet het aantal vliegtuigbewegingen en passagiersgereguleerd moest worden, maar de milieuprestaties van Schiphol. Binnende milieugrenzen kon Schiphol dan zelf bepalen hoeveel vliegtuigbewegin-gen en passagiers zij wilde accommoderen. De milieugrenzen zouden eenprikkel zijn om milieuvriendelijker te handelen. Er was ??n belangrijke eis:het nieuwe stelsel moest een bescherming bieden die minimaal gelijkwaar-dig was aan de bescherming door de PKB. Voor deze controversi?le omzet-ting is een vrijwillige m.e.r.-procedure doorlopen. De vrijwilligheid van hetproces zette wel de zorgvuldigheid onder druk. Waar normaliter de plichtbestaat alternatieven te onderzoeken, beperkte het kabinet het onderzoektot ??n alternatief, namelijk het voorkeursalternatief. De Eerste Kamer stel-de een belangrijke eis: de gelijkwaardigheid van het nieuwe stelsel moest ineen onafhankelijke evaluatie met een m.e.r.-procedure worden aangetoond.Uit de evaluatie bleek dat in 2004 en in 2005 voldaan werd aan de eis vangelijkwaardigheid.In dit traject speelde ook nog de discussie over een `invoerfout'. Na invoerenvan het nieuwe stelsel bleek dat in het MER was gerekend met een verkeerdetabel. Dat leidde tot onjuist vastgestelde waarden in handhavingspuntenvoor geluid. Overschrijdingen waren het gevolg. In een korte m.e.r.-proce-dure zijn enkele handhavingspunten aangepast.Ontwikkeling van Schiphol op de middellange termijn (2020)De laatste, nog steeds lopende procedure is de ontwikkeling van Schipholtot 2020. Uit de evaluatie van het Schipholbeleid in 2005 concludeerde hetkabinet dat het Schipholbeleid werkt, maar dat kansen worden gemist omde geluidhinder optimaal te beperken. De luchtvaartsector was bovendienvan mening dat het stelsel te weinig flexibel is. Veranderingen in de markten in baangebruik pasten niet binnen de handhavingspunten voor geluid.Dat leidde wederom tot overschrijdingen van grenswaarden. Er is een proce-dure gestart die leidde tot een MER om voor de korte termijn (tot 2010) dehandhavingspunten aan te passen. Die aanpassing werd verbonden aan deeis om binnen een gestelde termijn de besluitvorming over een duurzamerbalans tussen de luchthaven en de omgeving in de periode tot 2020 af teronden. Deze constructie zorgde er enerzijds voor dat overschrijdingen vangrenswaarden in handhavingspunten werden verholpen, terwijl anderzijdshet perspectief voor de middellange termijn niet uit het zicht verdween.Voor deze procedure heeft het Rijk een heel ander proces toegepast danvoorheen. Bij vorige procedures werd de inspraak, grof gezegd, beperkt totde wettelijk verplichte momenten bij richtlijnen en toetsing van het MER.Nu waren alle betrokken partijen gedurende vrijwel het gehele proces be-trokken via de zogeheten `Alders-tafel'. Betrokken waren de luchtvaartsec-tor (Schiphol, luchtverkeersleiding, KLM/Air France), bewonersvertegen-woordigers, provincie Noord-Holland, omringende gemeenten en de minis-teries van VenW en VROM. Onder leiding van een onafhankelijke voorzitter,Hans Alders, gaf een `bestuurlijke tafel' leiding aan het proces. Een `werkta-fel' gaf onder leiding van een onafhankelijke procesbegeleider sturing aande onderzoeken die de basis vormden van het advies van de Alderstafel aanhet kabinet. Er is een heel brede insteek gekozen. Naast het MER werden eenTOETS060820SCHIPHOLeconomische studie, een visie op het voor Schiphol noodzakelijke netwerk eneen netwerkeffectenanalyse uitgevoerd. Er zijn opties verkend voor een nieuwnormen- en handhavingsstelsel en convenanten voorbereid met afsprakenover hinderbeperking en verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving.Alders heeft op basis van alle beraadslagingen een advies (zie kader `Alders-akkoord op hoofdlijnen') opgesteld dat de steun had van alle betrokken par-tijen, op ??n na: een deel van de bewoners, namelijk de bewonersplatforms,heeft op het laatste moment de steun aan het advies onthouden.Impressies en lessenEn dan de hamvraag: heeft de m.e.r. iets bijgedragen? Zonder volledig tewillen zijn, zou de rol van de m.e.r. geschetst kunnen worden aan de handvan de PIP-driehoek: procedure, inhoud en proces. Die drie moeten met el-kaar in balans zijn, om een degelijke voorbereiding van het besluit te waar-borgen. Waar lagen de accenten en hoe bepaalde dit het succes van de bij-drage van de m.e.r.?De inhoudHet Schipholdossier is wellicht het meest complexe m.e.r.-dossier dat Neder-land kent. De inhoud is bovendien zo controversieel dat betrouwbare infor-matie essentieel is voor een geloofwaardige besluitvorming. In twee van debesproken clusters was in de toetsingsfase sprake van verzoeken om aanvul-lingen op het MER door de Commissie m.e.r. Bij het MER voor de PKB (1995)bleek geen van de alternatieven te voldoen aan de milieueisen, w?l aan demainport-eisen. Veel partijen hadden de indruk dat milieu lang niet zobelangrijk was als de mainport. Een goede interne kwaliteitsborging blijktvan groot belang te zijn. Het aanvankelijk onvoldragen MER voedde dooreen gebrek aan kwaliteit het wantrouwen tussen de partijen. De toon wasdaarmee gezet. Schiphol werd steeds meer een `rode-hoofden-dossier'. Bij deinvoering van het nieuwe stelsel in 2003 was de controverse over de inhoudeveneens groot. Over de hamvraag, namelijk of het nieuwe stelsel een gelijk-waardige bescherming bood, kon geen overeenstemming worden bereikt.Pas onder invloed van een evaluatie die was ingegeven door een motie in deEerste Kamer, en onafhankelijk advies door de Commissie m.e.r., kon ditdispuut worden beslecht. In het Schipholdossier is ook regelmatig, v??r deformele toetsing, gebruik gemaakt van second opinions over kennis om hetvertrouwen van de deelnemers in het proces te behouden.En dit is nog maar een tipje van de sluier als het gaat om inhoudelijke dis-cussies. Toch is de stelling gerechtvaardigd dat de intensieve discussies overde MER-en alle partijen voortdurend hebben aangezet tot zorgvuldige(r) on-derbouwing van standpunten en besluiten. Zelfs als dat voor een belangrijkdeel zou zijn omdat de Commissie m.e.r. een positief oordeel moet geven,kan dat als belangrijke bijdrage aan de besluitvorming worden gezien.Partijen houden elkaar scherp als het om betrouwbaarheid van kennis gaat.Door toedoen van de MER-en voor de middellange termijn (2020) wordt bij-voorbeeld een objectieve methode ontwikkeld voor het (her)berekenen vancriteria voor gelijkwaardige bescherming van de omgeving. Die criteria zijnessentieel bij de toetsing van ieder alternatief.AlDERs-AkkooRD op hoofDlijnEn? VerdereversterkingvandeMainportSchipholbinnendebestaandemilieu-grenzen.? Totenmet2020geldteengrensaanhetaantalvliegtuigbewegingenvan510.000perjaar,waarvan32.000indenacht(23.00tot7.00uur).Datiseenverminderingvanenkeleduizendenindenacht.? SchipholversterkthaarfunctiealsMainportvanNederlandselectiefdoorspecialisatievandeluchthavenophub-enmainportgebondenverkeer.OmselectievegroeiopSchipholmogelijktemakenisuitplaatsingvanongeveer70.000startsenlandingennaarLelystadenEindhovenvereist.? Geengroteveranderingvanbaangebruik,zodatdeverdelingvangeluidoverdeomgevingnietsterkverschuift.Hetverkeerwordtafgehandeldopdebanendiedeminstegeluidsoverlastgeven.? Eenpakkethinderbeperkendemaatregelendiehetaantalernstiggehinder-depersonenin2020metminimaal5%laatdalentenopzichtevandegrensvangelijkwaardigheid.? Eenexperimentmeteennieuwnormen-enhandhavingstelseldatbeterbe-stuurbaarenhandhaafbaaris,eneenprikkelbiedttotinnovatie.? HetRijk,deprovincieNoord-HollandenSchipholGroupstellenvooreeneerstetrancheprojecten30miljoeneurobeschikbaaromdeleefkwaliteitteverbeterenopplekkenwaardehindernietweggenomenkanworden.procesinhoud procedure21foto:www.flickr.com/wiljo_?meijnhoutCluster Activiteit StartprocedureenbesluitDetotstandkomingvandePKBvoorSchipholin1995enhetbijpassendegebruikvandebanen2-zijdiggebruikvandeZwanenburgbaanIntegralem.e.r.(I-MER)voorgebruikSchiphol,aanlegPolderbaanenlandzijdigeinfrastructuur.EriseenaanvullendMERopgesteld(A-MER)Vaststellengeluidzones4?banenstelsel,behorendbijPKB,ookU-MERgenoemdAanlegvandePolderbaanWijzigingvande35Ke-geluidzoneinverbandmetoverschrijdingen.Dezoneistijdelijktotingebruiknemenvandevijfdebaanstart1990,lateropgegaaninI-MERstart1991,PKBvastgesteldin1995start1991,aanwijzingin1995start1994,aanwijzingin1995start1998,aanwijzingin2000Langetermijnontwikkeling:doorgroeienopSchipholofopeeneilandinzee?KeuzevoorlocatievoorlangedoorgroeiSchipholna2010ineenPKB Start1999,afgebrokenin2000omdathetkabinetvanmeningwasdateeneilandinzeegeenrealistischeoptieisVaststellenvaneennieuwmilieustelseldatdePKBvervangtVrijwilligem.e.r.vooreennieuwstelseldatgelijkwaardigisaanhetPKB-stelselenwordtvastgelegdindeLuchtvaartwetenbijbehorendeluchthavenbesluitenM.e.r.voorevaluatievandegelijkwaardigheidvanhetnieuweenoudestelsel(MERopgrondvanmotieBaarda)WijzigingluchthavenverkeersbesluitinverbandmetoverschrijdingendoorgebruikfouteinvoergegevensinhetvoorgaandeMERStartin2000,Luchtvaartwetenluchthavenbeslui-tenvastgesteldin2002Start2005,toetsing2006,geenm.e.r.-plichtigbesluitgenomenStartin2003,gewijzigdluchthavenverkeersbesluitin2004OntwikkelingSchipholmiddellangetermijn(2020)MERvoortijdelijkeaanpassingluchthavenverkeersbesluittotbesluitvormingovermiddellangetermijnStart2007,gewijzigdluchthavenverkeersbesluitin2007TOETS060822De procedureEen belangrijk aspect van een succesvolle m.e.r.-procedure is de tijdige start.Een vroegtijdig begin, waarbij de procedure wordt gebruikt om in een itera-tief proces plannen te ontwikkelen, is een succesfactor. M.e.r. moet m??rzijn dan een verplichte procedure achteraf, ter rechtvaardiging van eenreeds genomen besluit. In het Schipholdossier zien we beide verschijnings-vormen. De m.e.r. voor de middellange termijn tot 2020 was een vroegtijdigen zorgvuldig proces waarin kennis en besluitvorming elkaar voedden. Dereparatie-MER-en voor de bijstelling van grenswaarden in handhavingspun-ten waren voor de besluitvorming weinig zinvol: het MER was een procedu-rele hobbel om een besluit te kunnen nemen.Een veelgestelde vraag is of de m.e.r.-procedure inmiddels zo is verinnerlijktdat een wettelijke procedure niet wezenlijk meer bijdraagt. In het geval vanSchiphol valt dan op dat bij de vrijwillige m.e.r. voor het nieuwe milieustel-sel in 2003 paragraaf 7.4 buiten werking was gesteld: die regelde de eisenvan de inhoud van een MER. Door de vrijwilligheid van de procedure steldemen die buiten werking. Er werd daarom maar ??n alternatief onderzocht.Daarmee verliest een procedure sterk aan waarde, want het gaat juist omhet vergelijken van oplossingen. Zeker in situaties waarin de initiatiefnemeren het bevoegd gezag dezelfde partij zijn (zoals hier het geval was), kan deverleiding ontstaan afsnijpaadjes te nemen als er geen goede wettelijke bor-ging van de procedure is. Eenzelfde discussie kan worden gevoerd over hetmeest milieuvriendelijke alternatief: dat zal onder druk komen te staan alsde wet er niet meer toe verplicht.Het procesBij veel MER-en wordt de procedure als vehikel gebruikt om de communi-catie met de omgeving te organiseren. De wettelijke procedure biedt daar-voor een `vangnet' met de vroegtijdige inspraak (startnotitie) en de inspraakbij de toetsing. Maar eigenlijk kunnen we concluderen dat de traditioneleprocedure in de meeste gevallen niet meer volstaat in de moderne planvor-ming. Het proces waarin de m.e.r.-procedure wordt ingebed verdient steedsmeer aandacht. Er is veel meer communicatie en betrokkenheid van belan-genpartijen nodig in een besluitvormingstraject waarin duurzame ontwik-kelingen in gang gezet moeten worden. De laatste Schiphol-m.e.r. is daarvaneen uitstekend voorbeeld. Dagelijks stonden alle partijen met elkaar in con-tact om oplossingen te verkennen, uit te rekenen en te bespreken. Het MERspeelde in dit iteratieve proces een positieve en structurerende rol. Tussen-tijdse resultaten van het MER waren essentieel in de besprekingen aan deAlders-tafel. Ook al wordt het MER voor de middellange termijn uiteindelijkniet als MER gepubliceerd ? er wordt voor de middellange termijn voorlopigtoch geen m.e.r.-plichtig besluit genomen ? de rol in het advies van Alders iscruciaal.Twee factoren zijn daarbij nog van belang gebleken. Op de eerste plaats isdat de grote waarde van een onafhankelijk bestuurder die de partijen bijelkaar brengt en tot overeenstemming laat komen. Op de tweede plaats isdat het zorgvuldig ontworpen proces waarin de m.e.r. naast andere studiesen invalshoeken een gelijkwaardige plaats heeft. Om in een dergelijk com-plex dossier iets te bereiken, is werkelijke participatie van alle partijenbelangrijk. Inspraak in de minimale vorm van de m.e.r.-wetgeving volstaatniet. Dat is in 18 jaar Schiphol ondervonden. Niet dat het de gemakkelijksteweg is, waarmee tegenstellingen als sneeuw voor de zon verdwijnen. Inte-gendeel: belangentegenstellingen worden eerder uitvergroot en dat is zelfsnoodzakelijk. Als het maar vroegtijdig gebeurt. De voorwas is wel degelijkcruciaal. Pas als de belangen duidelijk zijn, is het mogelijk oplossingen te zoe-ken die aan zo veel mogelijk belangen tegemoet komen. En de m.e.r. kan dieoplossingen onderzoeken en informatie objectiveren. Niet meer, zeker nietminder dan dat, zodat de maatschappelijke discussie gevoerd kan worden.Tot slot: de twee belangrijkste lessenDe m.e.r.'s voor Schiphol hadden zin, niet in de laatste plaats omdat we erveel van geleerd hebben. De belangrijkste lessen noem ik hier.Intensievere participatie van alle belanghebbenden is essentieel om belan-gen te benoemen, oplossingen te defini?ren ?n te onderzoeken. Een zorgvul-dig proces is cruciaal om de inhoudelijke discussie een platform te geven.De procedurele eisen voor inspraak in de wet alleen voldoen niet, zeker nietbij complexe projecten als Schiphol. Per project moet een maatwerkprocesontwikkeld worden. Participerende partijen moeten daarin ook werkelijkinvloed hebben: verantwoordelijkheid uit handen geven is `eng', geeft ookconflicten, maar zorgt uiteindelijk voor betere oplossingen en draagvlak.Niet alleen een externe kwaliteitsborging door bijvoorbeeld de Commissievoor de m.e.r., maar vooral ook een interne kwaliteitsborging van kennis isessentieel om vertrouwen tussen partijen te bouwen, bijvoorbeeld doorsecond opinions op onderzoeksresultaten. foto:www.flickr.com/erwyn_van_der_meerSCHIPHOL