TOETS010816MiniSTErOCWnu`WETTElijkadviSEur'bijMiliEuEffECTrappOrTagESCulTuurhiSTOriEinbEEldCultuurhistorieissteedsvakerinbeeldbijruimtelijkeontwikkelingeninrichting.bijallediscussiesronddeontwikkelingeninonzeleefomgevingstaat`identiteit'hoogopdeagenda.degedachteis:zorgervoordatnieuweruimtelijkeontwikkelingenzorgvuldigomgaanmetheteigene,hethistorischgegroeide?dandraagtditbijaaneenomgevingwaarinmensenzichprettigvoelen.hieropaansluitendisinmiddelseenpraktijkontstaanwaarincultuurhistoriesteedsmeervolwaardigonderdeeluitmaaktvanruimtelijkeplanprocessen,?ndaarbijbehorendemilieueffectrapportages.dezerdagenheefthetbelangvancultuurhistorieookvoetaandegrondgekregenindewettelijkespelregels.irisreuselaarsendiederikbelCULTUUR-HISTORIELeeuwarden, Sneekertrekweg. Nieuwbouw aan een oude vaarroute.foto:Collectier.j.St?ver,amersfoort[erfgoedfoto.nl]TOETS010817DE AUTEURSIris Reuselaars (030-6983289, i.reuselaars@racm.nl) is taakveldco?rdina-tor Planvorming en Ruimtelijke Ordening bij de Rijksdienst voor Arche-ologie, Cultuurlandschap en Monumenten (RACM). Diederik Bel (0570-697118, d.bel@witteveenbos.nl) is senioradviseur planvorming bijWitteveen+Bos en hoofdredacteur van Toets.het betrekken van cultuurhistorie bij de milieueffectrappor-tage is formeel steeds steviger verankerd. Zo is sinds 1 sep-tember 2007 de minister van OCW wettelijk adviseur bijmilieueffectrapportages. Dit artikel schetst hoe het ervoorstaat met de wijze waarop cultuurhistorie in milieueffect-rapportages is opgenomen en hoe de Rijksdienst voor Archeologie, Cul-tuurlandschap en Monumenten (RACM) namens de minister van OCW metdit wettelijk adviseurschap zal omgaan.Wet- en regelgevingDe verplichting cultuurhistorie in milieueffectrapportages te betrekken, isop verschillende wijzen in wet- en regelgeving opgenomen. Om te beginnenheeft de cultuurhistorie een plek in de Europese richtlijnen voor besluit-m.e.r. en plan-m.e.r. (SMB). Artikel 3 en Bijlage IV van de m.e.r.-richtlijn1 ver-melden dat de directe en indirecte effecten van een project op het cultureleerfgoed, architectonisch en archeologisch erfgoed en het landschap inbeeld gebracht moeten worden. Bijlage III noemt de criteria voor de m.e.r.-beoordelingsplicht. Wederom wordt hier cultuurhistorie genoemd: `...land-schappen van historisch, cultureel of archeologisch belang...' Ook de SMB-richtlijn2 maakt nadrukkelijk gewag van cultuurhistorische waarden, zowelin de effectbeschrijving als bij de beoordelingsplicht.Beide richtlijnen zijn omgezet in Nederlandse wetgeving. Op 12 maart 2005is deze verder aangescherpt door het begrip milieu nader te omschrijven. Inde Wet Milieubeheer (artikel 1.1 lid 2) is daarmee opgenomen dat eenmilieueffectrapport(age) (alsook Wm-vergunningen) de gevolgen van eenplan of besluit op de cultuurhistorische waarden moet beschrijven. Decriteria voor de m.e.r.-beoordelingsplicht zijn in het Besluit m.e.r. opgeno-men. De bepalingen ten aanzien van de cultuurhistorische waarden in deEU-richtlijnen zijn hierin doorvertaald door beschermde monumenten alsbedoeld in de Monumentenwet 1988 ?n Belved?regebieden ? voor zover op-genomen in Streek- of Bestemmingsplan ? als gevoelig gebied op tenemen. Initiatieven zijn eerder m.e.r.-plichtig ?n dergelijke gevoelige gebie-den dan hierbuiten.Voorts is de Wet op de Archeologische Monumentenzorg (Wamz) relevant.Deze wet trad per 1 september 2007 in werking en grijpt direct in op eenaantal wetten in het ruimtelijk en milieurecht. Zo heeft de Wamz de Wmzodanig gewijzigd dat de minister van OCW voor het instrument m.e.r. numede verantwoordelijk is. Daarnaast is de minister van OCW bij het besluit-m.e.r. wettelijk adviseur geworden, naast VROM en LNV.Tot slot heeft de minister van OCW de mogelijkheid gekregen om specifiekvoor de wijze waarop archeologische waarden in de m.e.r. worden opgeno-men een Amvb (Algemene maatregel van bestuur) op te stellen. Vooralsnoggaat de minister van deze mogelijkheid geen gebruik maken. Pas als depraktijk uitwijst dat er problemen ontstaan rond de vereisten ten aanzienvan archeologie in milieueffectrapportages, kan een regeling overwogenworden.De praktijkHet moge duidelijk zijn: cultuurhistorie betrekken in milieueffectrapporta-ges is al lang verplicht. Het gaat daarbij om zowel de historische(steden)bouwkundige waarden, de historisch landschappelijke waarden alsde archeologische waarden.Toch laat de praktijk een `groeimodel' zien: het betrekken van cultuurhisto-rische waarden is niet vanaf het begin van de m.e.r.-praktijk vanzelfspre-kend geweest. Bovendien wordt in de praktijk niet ieder cultuurhistorischaspect even goed bij milieueffectrapportages betrokken. Dit heeft alles temaken met de wijze waarop in het verleden vanuit de cultuurhistorischesector met het instrument m.e.r. is omgegaan.Deze sector is tot nu toe redelijk versnipperd geweest. Zo heeft de gebouwdemonumentenzorg een uitgebreid sectoraal instrumentarium ter beschik-king, en heeft daardoor minder ingestoken op aansluiting bij de ruimtelijkeordening. Vanuit de archeologie is aangesloten op de ruimtelijke ordeningen de milieueffectrapportage.3 Vanaf het begin van de jaren '90 van devorige eeuw heeft de voormalige Rijksdienst voor het OudheidkundigBodemonderzoek steeds systematischer gebruikgemaakt van de inspraak-mogelijkheden bij m.e.r.-procedures. Daarnaast hebben diversearcheologische adviesbureaus zich toegelegd op het opstellen van de archeo-logische component in de m.e.r.De Cenakelkerk in Heilig Land Stichting.1 85/337/EG ? omgezet in wetgeving in 1988 ? en wijzigingsrichtlijn 97/11/EG ? omgezet in wetgevingin 1999.2 2001/42/EG ? omgezet in wetgeving op 28 september 2006.3 Dit vloeit voort uit het Verdrag van Valletta (1992, Raad van Europa), waarin staat opgenomen datbescherming van archeologische waarden geregeld dient te worden door bij ruimtelijke ingrepen tijdigrekening te houden met de archeologische waarden.Aansluiting bij de milieueffectrapportage wordtin dit verdrag expliciet genoemd.foto:raCMTOETS010818Met de fusie van de voormalige Rijksdienst voor de Monumentenzorg (RDMZ)en de Rijksdienst voor het Oudheidkundig Bodemonderzoek (ROB) tot deRijksdienst voor Archeologie, Cultuurlandschap en Monumenten (RACM)wordt nu ook op rijksniveau gewerkt aan `ontsnippering' van de cultuurhis-torische sector.4 Verder wordt op rijksniveau ook beleidsmatig gewerkt aanintegratie van de gebouwde monumentenzorg in de ruimtelijke ordening inhet project Modernisering Monumentenzorg. Begin 2009 zal de TweedeKamer over de uitkomsten van dit project ge?nformeerd worden.EvaluatiesIn het verleden is twee keer ge?valueerd hoe het ervoor staat met het op-nemen van cultuurhistorie in milieueffectrapportages. In 1996 heeft STOGOonderzoek & advies in opdracht van OCW gekeken naar de doorwerking vande archeologische inbreng in m.e.r.-procedures van 1993 tot 1996.5 In 2005heeft Royal Haskoning in opdracht van de ROB de doorwerking van cultuur-historie (met name archeologie en historische (steden)bouwkunde) in m.e.r.-procedures over de jaren 2001-2003 onderzocht.6Uit de evaluatie in 1996 bleek dat archeologie in zeer wisselende mate wasopgenomen in milieueffectrapporten. In de helft van de gevallen waren deeffecten op de archeologische waarden in het geheel niet beschreven. Bij eenkwart werden deze niet eens als leemte in kennis benoemd. In andere geval-len was archeologie als aspect wel opgenomen, maar was de kwaliteit van deinformatie onvoldoende: meestal werd het benodigde nadere onderzoeknaar de aanwezige archeologische waarden niet in de m.e.r.-procedure uitge-voerd. Verder was de constatering dat de aanwezigheid van archeologischevindplaatsen nauwelijks een rol in het aanpassen van de voorgenomen acti-viteit had gespeeld. De evaluatie van 2006 leidde tot de conclusie dat in allem.e.r.-procedures in een gebied met cultuurhistorische waarden aandachtaan deze waarden besteed wordt. De mate waarin is echter zeer verschillend.Vooral aan archeologie is in alle relevante gevallen aandacht besteed. Er isdaarbij een duidelijk verband gevonden met de systematische inspraak vande voormalige ROB. De historische (steden)bouwkundige waarden werdenslechts in enkele gevallen in beeld gebracht.CULTUUR-HISTORIEWETTElijkE ADviEzEn DooR DE RACMBesluit-m.e.r.Voor het wettelijk advies namens de minister van OCW kunt u de Rijksdienstvoor Archeologie, Cultuurlandschap en Monumenten (RACM) benaderen viaI. Reuselaars of een van de regio's:? Noord: Friesland, Groningen, Drenthe? Midden-Oost: Utrecht, Gelderland, Overijssel? West: Noord-Holland, Zuid-Holland, Flevoland? Zuid: Limburg, Noord-Brabant, ZeelandAdres: Postbus 16003800 BP AmersfoortPlan-m.e.r.Ook bij de plan-m.e.r. moet het aspect cultuurhistorie betrokken worden. DeRACM kan daarom ook bij plan-m.e.r.-procedures benaderd worden voor adviesover het opnemen van cultuurhistorie. Uiteraard is dit geen wettelijke verplich-ting: expertise en advies kan ook elders betrokken worden (bijvoorbeeld bij ge-meentelijke of provinciale diensten).4 Bij diverse gemeenten en provincies waren deze disciplines al in ??n afdeling of dienstonderdeel samengevoegd. In sommige gemeenten zijn deze nooit gescheiden geweest.5 Drs.Alexander Kaat en drs. Lilian Bosten, 1996.Archeologie en m.e.r. Onderzoek naar de mogelijkheden om archeologie te betrekken bij de besluitvorming door middel van de milieu-effectrapportage.STOGO-rapport 435. STOGO onderzoek en advies.6 Bert Groffen, Martijn ten Klooster, Mari?lle de Sain, 2006. Focus op de toekomst. Evaluatie cultuurhistorie in m.e.r. Royal Haskoning. Planarch2 (Interreg IIIB).Er is een aantal knelpunten, zo bleek. Zo wordt in veel gevallen wel een arche-ologisch specialist (vaak een adviesbureau) ingehuurd voor de archeologischewaarden, maar wordt vrijwel nooit gebruikgemaakt van specialisten in de his-torische (steden)bouwkunde of historische geografie. Dat is ook terug te zienin de kwaliteit van de informatie: die is in de laatste gevallen beduidend slech-ter. Verder komt het vaak voor dat het verzamelen van de juiste informatie telaat in het planproces plaatsvindt: in het MER wordt dan wel onderkend datvoor cultuurhistorie nog niet voldoende informatie beschikbaar is, en wordtverwezen naar nader onderzoek verderop in de (moeder)procedure. Of de ef-fecten van de alternatieven zijn uiteindelijk wel in het MER beschreven, maarcultuurhistorie heeft geen rol gespeeld in de scopingfase. Opvallend was ookfoto:foto:Collectier.j.St?ver,amersfoort[erfgoedfoto.nl]TOETS010819Kwaliteiten Waarderingscriteria Operationele parametersbeleefdekwaliteitZichtbaarheid(herkenbaarheid)?afwisselendheid(diversiteitaanelementen)?zichtbaarheidlandschapselementenenpatronen(herkenbaarheid)?`match'metomgeving(passendheid)herinnerbaarheid(herinneringswaarde)?verbondenheidmetfeitelijkehistorischegebeurtenis(symboliek)?associatiemettoegeschrevenkwaliteitofgebeurtenis(symboliek)?ouderdomfysiekekwaliteit gaafheid?matewaarinlandschapselementenen-patronenintactzijn?matewaarinhetoorspronkelijkkarakterbehoudenis(authenticiteit)geconserveerdheid?matewaarinlandschapselementeninevenwichtverkerenmetdeabiotischeomgeving(veelalgrondwaterstand)inhoudelijkekwaliteit Zeldzaamheid?hetaantalvergelijkbarelandschapstypenc.q.patronen,lijnen,elementen,vangoedefysiekekwaliteituitdezelfdeperiodebinnendezelfderegioinformativiteit(informatiewaarde)?betekenisvoordewetenschap?matewaarinhetelementdesporentoontvanzijnontwikkeling?afleesbaarheid(herkenbaarheid)vandegenesevanhethistorischlandschap(landschapstype)Samenhangendheid(ensemblewaarde)binnenhetfacethistorischegeografie:?samenhang(tussenlijnen,elementenenpatronen):matewaarinelementenonderdeelvormenvaneengrotereeenheid?matewaarineenelementdesamenhangbegrijpelijkmaakt(vormfunctie)Tussenhetfacethistorischegeografieendeanderefacettenvancultuurhistorie:?matevansamenhangmetarcheologischecontext?matevansamenhangmetstedenbouwkundigecontextrepresentativiteit?kenmerkendheidvoor/verbondenaaneenbepaaldgebied,periodeofmenselijkeactiviteit?hetaantalvergelijkbarelandschapstypenc.q.patronen,lijnen,elementen,vangoedefysiekekwaliteituitdezelfdeperiodebinnendezelfderegioTabel 1. Waarderingscriteria historische geografie.de diversiteit in terminologie: de ??n verstaat iets heel anders onder cultuur-historie dan de ander: soms is het een apart aspect, soms is cultuurhistorieingedeeld bij landschap en vaak is archeologie als apart aspect uitgezonderd.Deze zaken leiden er vaak allemaal toe dat ? hoewel cultuurhistorie wel eenonderwerp is ? er bij de uiteindelijke besluitvorming eigenlijk weinig rekeningmee gehouden wordt. Dat kan ook niet anders, omdat er vaak te weinig infor-matie verzameld is, de informatie niet de juiste kwaliteit heeft en er bij hetopstellen van de alternatieven in het geheel niet gekeken is naar de cultuur-historie.Wettelijk adviseurBij de evaluatie uit 2006 is ook gekeken naar de rol van de voormalige ROBen RDMZ, in verband met het wettelijk adviseurschap van OCW. Daartoe iseen aantal aanbevelingen gedaan. De RACM zal bij het uitoefenen van hetwettelijk adviseurschap namens de minister OCW de meeste van deze aan-bevelingen opvolgen, met name gericht op het opheffen van de voornoemdeknelpunten.Hoewel de adviesrol geregeld is via wetgeving voor de archeologie, gaat deRACM toch adviseren over alledrie de aspecten van cultuurhistorie (archeo-logie, historische (steden)bouwkunde en historische geografie). Dit omdatde RACM deze kennis in huis heeft en de effecten van de voorgenomen in-greep op al deze aspecten beschreven dienen te worden. Niet in alle gevallenzijn alle cultuurhistorische aspecten even relevant; in die gevallen is deadvisering op het meest relevante aspect gericht. De advisering is er ook opgericht de juiste informatie op het juiste detailniveau zo vroegtijdig mogelijkin beeld te brengen. Meer dan voorheen wordt gekeken naar de aard van deingreep en is het advies afgestemd op het schaalniveau van het plan of de acti-viteit: de hoeveelheid nader te verzamelen cultuurhistorische informatie, ofhet benodigde archeologisch onderzoek, moet voldoende onderscheidend zijnom de alternatieven met elkaar te vergelijken. Verder maakt de RACM onder-scheid tussen ingrepen in gebieden met cultuurhistorische waarden vannationaal belang en ingrepen in andere gebieden. Daar waar een nationaalbelang in het geding is, of als het gaat om een rijksproject (bijvoorbeeld uit hetMIRT), adviseert de RACM uitgebreid over hoe cultuurhistorie te betrekkenvalt in deze m.e.r.-procedure. Naast de formele adviesmomenten wordt in dezegevallen ook informeel contact gezocht met initiatiefnemer en bevoegd gezagom goed af te stemmen en maatwerk te leveren.Bij de andere procedures wordt minder uitgebreid geadviseerd, en wordt ? ze-ker bij plan-m.e.r.-procedures ? doorverwezen naar cultuurhistorische afdelin-gen van provincies of gemeenten.Methodiek voor cultuurhistorie in m.e.r. en MKBAOmdat het er uiteindelijk om gaat dat cultuurhistorie een volwaardige rolspeelt bij planprocessen, voert OCW een tweesporenbeleid: ter ondersteu-ning van de praktijk wordt ? naast het wettelijk adviseurschap ? gewerktaan het verbeteren van de deskundigheid. De RACM heeft dan ook ? samenTOETS010820CULTUUR-HISTORIEToelichting m.e.r.Een belangrijk onderdeel van de methodiek is de referentiesituatie viaobjectieve criteria te waarderen. De `waarderingscriteria' maken onder-scheid in de beleefde kwaliteit (of waarde), de fysieke kwaliteit en de inhou-delijke kwaliteit (zie het voorbeeld in tabel 1). Om vervolgens de omvangvan de effecten te bepalen is er ook een standaard beoordelingskader metbeoordelingscriteria ontworpen. Dit beoordelingskader kan per geval (pro-ject) op maat worden toegesneden door het te verfijnen, met name op hetniveau van de eenheden of parameters. Dit maakt de methode bij zowelplan- als besluit-m.e.r. bruikbaar. Bij de uitwerking van de effecten van ver-nietiging, doorsnijding, verstoring en verdroging in heldere criteria, wordtsteeds duidelijk of het effect ingrijpt op de beleefde, fysieke en/of inhoude-lijke kwaliteit (zie voorbeeld tabel 2). Ook dat maakt het nodig de uitgangs-situatie aan de hand van deze driedeling te beschrijven.Tezamen ? omvang van het effect x de waarde ? ontstaat zicht op de ernstvan effecten. Deze methode maakt het mogelijk om te komen tot onder-scheidende effecten op het gebied van archeologie, historische geografie enbouwhistorie. Daarbij is het overigens van belang dat ook wordt gekekennaar positieve effecten: versterking, ontsnippering enzovoort, ofwel de con-tramal (positieve kant) van de eerder genoemde begrippen.Tot slot wordt in de methodiek aandacht besteed aan de scopingfase: hetbetrekken van cultuurhistorie bij het opstellen van de alternatieven. Zowordt de methodiek uitgetest op een pilotgebied, waar zelfs sprake is vaneen cultuurhistorisch alternatief.Deze pilot is bijna gereed. De methodiek zal dan ook begin 2008 uitkomenen breed verspreid worden onder bevoegde bestuursorganen, initiatief-nemers en andere relevante partijen.Facet Effect Criteriumhistorischegeografieverstoring/'ontstoring' ?veranderingbeleefdekwaliteit(zichtbaarheid)vanhistorisch-geografischepatronen,elementenenensemblesdoorvisuelehinder;?veranderingvandefysiekekwaliteit(conservering)vanhistorisch-geografischepatronen,elementenenensemblesdoorrecreatiedruk;doorsnijding/ontsnippering?veranderingvandeinhoudelijkekwaliteit(samenhangendheid/ensemblewaarde)vanhistorisch-geografischepatronen/ensembles;vernietiging/versterking?veranderingvandebeleefdekwaliteit(zichtbaarheid/herinnerbaarheid)vanhistorisch-geografischepatronen,elementenenensembles;?veranderingvandefysiekekwaliteit(m.n.gaafheid,maarookconservering)vanhistorisch-geografischepatronen,elementenenensembles;?veranderingvandeinhoudelijkekwaliteit(m.n.zeldzame,informatieveenrepresentatieve)historisch-geografischepatronen,elementenenensembles;verdroging/vernatting(veranderingeninhetbodemmilieu)?veranderingindefysiekekwaliteit(conservering)vanhistorisch-geografischepatronen,elementenenensembles.Tabel 2. Beoordelingskader historische geografie in m.e.r.7 Drs. D.J.F. Bel en dr.ir. E.C.M. Ruijgrok van Witteveen+Bos voerden dit onderzoek uit.met projectbureau Belved?re en in het kader van het Actieprogramma Ruim-te en Cultuur ? het bureau Witteveen+Bos de opdracht gegeven een metho-diek te ontwikkelen voor het opnemen van cultuurhistorie in m.e.r.-procedu-res en Maatschappelijke Kosten-Batenanalyses (MKBA).7De reden om voor beide instrumenten tegelijkertijd een methodiek te ont-wikkelen, is dat steeds vaker beide instrumenten tegelijkertijd gebruikt wor-den. Bovendien blijkt dat de benodigde informatie en de wijze waarop dezegepresenteerd wordt, in beide methodes voor cultuurhistorie complemen-tair aan elkaar kan zijn, mits gezamenlijk gestart.Het ontwikkelen van de methodiek helpt ook om een aantal knelpunten opte lossen die in bovengenoemde evaluaties geconstateerd zijn. Zo krijgt cul-tuurhistorie door deze methode een eigen plaats naast andere aspecten(zoals landschap). Diversiteit in terminologie en daardoor verwarringbehoort daarmee tot het verleden.Er wordt ??n waarderingskader gebruikt, dat te herleiden is tot de drie teonderscheiden soorten cultuurhistorie. Het voordeel daarvan is dat er eenberedeneerde keuze te maken valt voor het meest belangrijke erfgoed datin een gebied aanwezig is. Het kan namelijk voorkomen dat wat goed isvoor archeologie, slecht is voor de gebouwde monumenten of andersom.Bij het optellen van de effecten op cultuurhistorie vallen de positieve ennegatieve effecten tegen elkaar weg, en komt een alternatief neutraal uitvoor cultuurhistorie. Terwijl het vernietigen van het ene type cultuurhis-torie wel eens veel ernstiger kan zijn dan het vernietigen van het anderetype.Een ander voordeel is dat de MER-maker veel beter in beeld krijgt tot opwelk detailniveau nadere cultuurhistorische informatie verzameld moetworden om een goede effectbeschrijving te maken.