TOETS021124Per1aprilvanditjaarishetnieuweBesluitm.e.r.inwerkinggetreden.HetBesluitm.e.r.isgewijzigdnaaraanleidingvandeveroordelingvanNederlanddoorhetEuropeseHofvanJustitieinoktober20091wegenshetnietvoldoenaandeM.e.r.-richtlijn2endeWetmoderniseringm.e.r..DeveroordelingwashetgevolgvaneeningebrekestellingsprocedurediedeEuropeseCommissiehadaangespannentegenNederland3. Dit artikelDitartikelheeftuitsluitendbetrekkingopdereparatievanhetBesluitm.e.r..WietseBurgerenArmandLahaijeBesluit m.e.r.In dit artikel beschrijven wij eerst de achtergronden van de wijzigin-gen in het Besluit m.e.r., waarbij ook gekeken wordt naar het eerdereontwerp van het Besluit. Daarna worden de wijzigingen in het Besluitm.e.r. afzonderlijk besproken, waarbij de nadruk ligt op het indicatiefmaken van de drempels uit onderdeel D van het besluit. In ditkader wordt de vormvrije m.e.r.-beoordeling besproken. Vervolgens wor-den kort de gevolgen voor de praktijk in beeld gebracht. Tot slot wordtbekeken of het nieuwe Besluit m.e.r. ook in overeenstemming is met deEuropese richtlijn.Achtergronden wijzigingOm de Nederlandse wetgeving in overeenstemming te brengen met derichtlijn, diende bij de reparatie van de wetgeving voorop te staan, datprojecten die aanzienlijke effecten op het milieu hebben, aan een m.e.r.onderworpen moesten worden4. De m.e.r.-richtlijn omvat twee bijlagenmet projecten, die in ieder geval als project moeten gelden in de zin van derichtlijn. Voor projecten opgenomen in bijlage I, geldt altijd een m.e.r.-plicht. In Nederland zijn deze projecten opgenomen in onderdeel C van deDE AUTEUrSMr.drs. Wietse Burger (0570-697715, W.Burger@witteveenbos.nl) is alsadviseur werkzaam bij de groep milieueffectrapportage vanWitteveen+Bos. Mr. Armand Lahaije (0570-697162, A.Lahaije@witteveenbos.nl) werkt als adviseur bij de groep omgevingsrecht van Witteveen+Bos.bijlage van het Besluit m.e.r.. Voor projecten opgenomen in bijlage II, geldtdat een lidstaat door onderzoek per geval of aan de hand van de door delidstaat zelf opgestelde drempels/criteria, bepaalt of een project aan eenm.e.r. moet worden onderworpen. Deze projecten zijn in Nederland opge-nomen in onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r..Wanneer een lidstaat drempels hanteert voor de projecten uit bijlage II,dan moeten alle selectiecriteria uit bijlage III van de richtlijn worden mee-genomen in de afweging of deze projecten een m.e.r.-procedure moetendoorlopen. De criteria uit bijlage III hebben onder andere betrekking opomvang en kenmerken van het project, locatie van het project en kenmer-ken van het potenti?le effect.De Europese Commissie stelt in het arrest van het Hof van Justitie datNederland niet voldoet aan de Europese M.e.r.-richtlijn. Projecten uitonderdeel D worden slechts op basis van het criterium `omvang van hetGEWIJzIGDBESLuITISEurOPAPrOOfNIEuWBESLuITM.E.r.:vEELGEvOLGEN1.Arrest HvJ EG, 15 oktober 2009, C-255/08 - Ingebrekestelling (Europese Commissie versus Nederland).2. Richtlijn 85/337/EEG (gewijzigd bij richtlijnen 97/11/EG en 2003/35/EG).3. Staatsblad 2011, no. 102.4. Kamerstukken I, 2010-2011, 31 755, M.TOETS021125Ontwerp Besluit m.e.r.In het ontwerp Besluit m.e.r., gepubliceerd in de zomer van 20106, was eerdervoorgesteld een nieuwe categorie D51 in onderdeel D op te nemen. Dezecategorie bepaalde dat alle activiteiten uit onderdeel D, ook wanneer zijonder de drempel bleven, aan een m.e.r.-beoordelingsprocedure onderwor-pen moesten worden. Tegen deze nieuwe categorie D51 zijn vanuit verschil-lende kanten bezwaren aangedragen. Met categorie D51 zou de m.e.r.-beoordelingsplicht veel ruimer worden en het aantal plan-m.e.r.'en zouaanzienlijk toenemen. Immers, plannen zijn bijna altijd kaderstellend voorm.e.r.-beoordelingsplichtige activiteiten. Als gevolg van deze bezwarenheeft men naar een alternatieve oplossing gezocht.Uit kamerstukken7 van november 2010 is af te leiden dat een formuleringgekozen zou worden die aansluit bij de formulering uit de Europese richt-lijn en bij de Nederlandse jurisprudentie8. Kern van het nieuwe voorstel isdat de m.e.r.-beoordelingsplicht wordt uitgebreid naar alleen die gevallenbeneden de drempels uit onderdeel D, waarin naar het oordeel van hetbevoegde gezag de selectiecriteria uit bijlage III van de m.e.r.-richtlijn hier-toe aanleiding geven.project' vrijgesteld van een milieueffectbeoordeling, zonder dat rekeningwordt gehouden met de overige criteria van bijlage III van de M.e.r.-richt-lijn. Voor de projecten die de vastgestelde drempels niet overschrijden, ishet bevoegd gezag niet verplicht een onderzoek naar de noodzaak van eenmilieueffectbeoordeling in te stellen, en is evenmin verplicht rekening tehouden met de andere criteria uit bijlage III of een beslissing hierover tenemen. Gelet op het arrest van het Hof van Justitie dient tevens te wordengekeken naar andere factoren als bedoeld in bijlage III van de richtlijn, dieaanleiding kunnen geven tot het opstellen van een milieueffectrapport,hoewel de activiteit onder de drempels, zoals genoemd in onderdeel D vanhet Besluit, blijft.Samengevat komt het oordeel van het Europese Hof erop neer dat Neder-landtenonrechte,bijhettoetsenofactiviteitenm.e.r.-(beoordelings)plichtigzijn, te strikte drempels heeft vastgesteld die alleen rekening houden metde omvang van een project en niet met andere, hiervoor genoemde criteria,uit bijlage III. Al snel na de veroordeling door het Hof van Justitie werd dezelijn doorgetrokken in de nationale m.e.r.-jurisprudentie5. De wijziging vanhet Besluit m.e.r. zorgt voor de implementatie van dit arrest in de Neder-landse wetgeving. Hierna worden de wijzigingen nader toegelicht.Foto:ERICvANdERAA5. Zie bijvoorbeeld ABRvS 17 maart 2010, LJN:BL7779 (veehouderij Rucphen).6. Stcrt 2010, 9086.7. Kamerstukken I, 2010-2011, 31 755, M.8. Zie onder meer ABRvS 17 maart 2010, zaaknummer: 200904456/1/M2 (veehouderij Rucphen).TOETS021126Besluit m.e.r.In het nieuwe Besluit m.e.r. zijn de drempels indicatief. In het besluit is nubij categorie D9 in Kolom 2 eveneens oppervlakte van 125 ha of meer opge-nomen, waarmee het bevoegd gezag een handvat krijgt aangereikt. Deomvang van 125 ha of meer geeft een indicatie dat voor activiteiten bene-den de 125 ha waarschijnlijk geen sprake is van aanzienlijke gevolgen voorhet milieu. Het bevoegd gezag zal zich er echter voor ieder geval wel van moe-ten vergewissen dat de activiteit inderdaad geen aanzienlijke gevolgenvoor het milieu kan hebben. Hierbij zal het bevoegd gezag de criteria uitbijlage III van de richtlijn moeten doorlopen om te beoordelen of er sprakeis van bijzondere omstandigheden die alsnog leiden tot een m.e.r.-beoordeling.Voor de vraag of een m.e.r.-beoordeling moet worden doorlopen, is toetsingaan de drempels in onderdeel D niet toereikend. Indien een activiteit eenomvang heeft die onder de grenswaarden ligt, dient op grond van de selectie-criteria uit bijlage III te worden vastgesteld of belangrijke nadelige gevol-gen van de activiteit voor het milieu kunnen worden uitgesloten. Pas danis de activiteit niet m.e.r.-(beoordelings)plichtig.Ingevolge artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient hetbevoegd gezag, wanneer de keuze valt op het niet doorlopen van eenm.e.r.-beoordeling voor een activiteit die onder de richtwaarde valt,de keuze te motiveren als onderdeel van het moederbesluit. Bij het voor-beeld van een landinrichtingsproject zal de vergewisplicht onderdeel uit-maken van het inrichtingsplan ingevolge artikel 17 Wet inrichting lande-lijk gebied of het bestemmingsplan.Een goed voorbeeld van het voorgaande is een recente uitspraak van de Afde-ling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS)9. In deze uitspraakheeft het college van B&W gesteld dat genoemde drempels voor het houdenvan hennen niet worden overschreden. Derhalve was er volgens het collegegeen aanleiding voor het opstellen van een milieueffectrapport dan wel hetuitvoeren van een beoordeling. De Afdeling oordeelt dat niet blijkt dat hetcollege naar de andere factoren van bijlage III heeft gekeken, die in dit gevalmogelijk aanleiding zouden kunnen geven tot het opstellen van een milieuef-fectrapport. In dit geval is in het besluit van het college niet deugdelijk gemo-tiveerd waarom geen milieueffectrapport opgesteld hoeft te worden. Het col-lege heeft daarom het bestreden besluit, in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46van de Awb, onvoldoende zorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemoti-veerd. Het besluit wordt daarop vernietigd.Aanpassen van omschrijvingenDe tweede wijziging is het aanpassen van de omschrijvingen aan de richt-lijn in het Besluit m.e.r.. Er is gekozen om de terminologie van de activitei-ten in het besluit zo dicht mogelijk aan te laten sluiten bij de terminologiezoals die in de richtlijn is gehanteerd. Zo is bijvoorbeeld in categorie D41.1(oprichting, wijziging of uitbreiding van installatie voor voorbehandelingof het verven van textiel) het woord `inrichting' overeenkomstig de richt-lijn vervangen door `installatie'.Vervallen van koppenDe derde wijziging is het vervallen van de nationale koppen in onderdeel Cen D. Deze aanpassing is met name gericht op een administratieve enDe hierboven genoemde formulering is in artikel 2, vijfde lid sub b van hetBesluit m.e.r. opgenomen, ter vervanging van de eerder voorgestelde categorieD51. Op deze wijze vormen de drempels geen uitsluitingsdrempels, maarzijn ze als het ware indicatief geworden. Hierdoor zullen alle projecten uitbijlage II van de richtlijn onderworpen moeten worden aan een zogenaamdonderzoek per geval. Op het onderzoek per geval zal hierna nader ingegaanworden.De wijzigingenIndicatief maken van onderdeel DIn het nieuwe Besluit m.e.r. zijn vier wijzigingen opgenomen. In de eersteplaats het indicatief maken van de drempels in onderdeel D. De drempelsin het oude Besluit m.e.r. waren harde, absolute grenzen en hadden metname betrekking op de omvang van de activiteit. Dit gold bijvoorbeeld voorde inrichting van het landelijk gebied dan wel voor een wijziging ofuitbreiding daarvan (Categorie D9), waarbij een m.e.r.-beoordeling nood-zakelijk was bij een oppervlakte van 125 ha of meer. Bij het oude Besluitm.e.r. werd nog geen rekening gehouden met de andere criteria uit bijlageIII van de M.e.r.-richtlijn.9.ABRvS 23 maart 2011, Zaaknummer 201001104/1/M2 (veehouderij Peel en Maas).TOETS021127bestuurlijke lastenverlichting. Alle koppen uit onderdeel C zijn zoveel mo-gelijk verplaatst naar onderdeel D, en per kop is in onderdeel D nagegaanof het opschonen ervan gewenst was. Op enkele uitzonderingen na zijn dekoppen bovenop de richtlijn in zijn geheel geschrapt.Aanpassingen vanwege praktijkproblemenDe vierde wijziging in het Besluit m.e.r. zijn aanpassingen naar aanleidingvan enkele praktijkproblemen. Het gaat hier om enkele aanpassingen in deformuleringen bij Kolom 2 aangaande de drempels en de toevoeging vaneen nieuwe categorie D43, waarbij in Kolom 2 een drempel, uitgedrukt inhectare, is toegevoegd, om de geconstateerde problemen uit de praktijk teverhelpen.Vormvrije m.e.r.-beoordelingIn het kader van de wijziging van het Besluit m.e.r. is door Infomil eenhandreiking opgesteld waarin is opgenomen hoe moet worden omgegaanmet een besluit of plan dat betrekking heeft op activiteit(en) die voorko-men in onderdeel D, en die een omvang hebben die beneden de drempelsligt. In dit geval moet een toets worden uitgevoerd of belangrijke nadeligemilieugevolgen kunnen worden uitgesloten. Voor deze toets wordt de term`vormvrije m.e.r.-beoordeling' gebruikt. Deze toets dient te geschieden aande hand van de criteria uit bijlage III van de richtlijn. Er kunnen twee con-clusies uit de toets volgen: belangrijke nadelige milieueffecten zijn uitge-sloten of belangrijke nadelige milieueffecten zijn niet uit te sluiten. In heteerste geval is de activiteit niet m.e.r.-(beoordelings)plichtig; in het tweedegeval dient een m.e.r.-beoordeling te worden uitgevoerd en de bijbehoren-de procedure te worden gevolgd.Waar eerder kon worden volstaan met de mededeling dat de omvang vande activiteit onder de drempelwaarde lag en dus geen m.e.r.(-beoordeling)noodzakelijk was, dient nu door het bevoegd gezag een motivering in devorm van deze vormvrije m.e.r.-beoordeling te worden gegeven. Aangeziener geen ondergrens zit aan deze vormvrije beoordeling, is voor veel plan-nen en besluiten een dergelijke vormvrije m.e.r.-beoordeling noodzakelijk.Een vormvrije m.e.r.-beoordeling is bijvoorbeeld aan de orde bij de bouwvan een woonwijk met minder dan 2000 woningen (categorie D10).Gevolgen voor de praktijkDe wijzigingen in het Besluit m.e.r. hebben nogal wat consequenties voorde praktijk. Door de wijzigingen zijn minder activiteiten direct m.e.r.-plich-tig, maar is juist vaker een m.e.r.-beoordeling nodig. Nu de drempels geenharde criteria meer zijn, kan ook voor kleinere projecten een m.e.r.-beoor-deling nodig zijn. De achterliggende gedachte is dat ook kleinere projectennegatieve gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Van belang hierbij is dathet bevoegd gezag een grotere afwegingsruimte toekomt. Vaker dan voorheenmoet het bevoegd gezag bepalen of een activiteit wel of niet m.e.r.-plichtig is.Nederland voldoet door de wijzigingen in het Besluit m.e.r. weer aan deEuropese M.e.r.-richtlijn. De Europese Commissie heeft besloten akkoord tegaan met de reparatie van de wetgeving en heeft de zaak tegen Nederlandafgesloten10. Met deze wijziging wordt de Nederlandse m.e.r.-regelgevingin overeenstemming gebracht met de Europese richtlijn.ConclusieIn dit artikel hebben wij de achtergronden van de wijzigingen in hetBesluit m.e.r. nader bekeken. De belangrijkste wijziging heeft te makenmet het arrest van het Hof van Justitie. De drempels uit onderdeel D vanhet Besluit m.e.r. zijn namelijk niet langer harde, absolute grenzen, maarmoeten juist als indicatief worden beschouwd. Op het moment dat eenproject of plan activiteiten bevat die in onderdeel D staan, maar onder dedrempel vallen, moet een zogenaamde vormvrije m.e.r.-beoordeling plaats-vinden. Bij deze beoordeling moet ook worden gekeken naar de criteriauit bijlage III van de M.e.r.-richtlijn. Deze wijziging zal er in de praktijkvoor zorgen dat meer m.e.r.-beoordelingen moeten worden gemaakt. Mid-dels deze wijzigingen is de implementatie van de M.e.r.-richtlijn op eencorrecte wijze uitgevoerd.10. Kamerstukken I, 2010-2011, 31 755, Q, p. 5.