TOETS0315Door de instemming van de Tweede Kamer met het wetsvoorstel Omgevingswet komt de implementatiehiervan een stuk dichterbij. Hoewel het Omgevingsrecht flink over de kop gaat, verandert er voor m.e.r.relatief weinig. Ja, enkele procedurele en inhoudelijke zaken op het gebied van m.e.r. veranderen, maar deessentie van de huidige m.e.r.-wetgeving blijft overeind. Toch zal de Omgevingswet waarschijnlijk wel leidentot een andere positionering van m.e.r. bij ruimtelijke plannen. Dit blijkt reeds uit enkele pilotprojecten dievooruitlopend op de Omgevingswet alvast mogen experimenteren met de nieuwe wetgeving. Met namehet vormgeven van alternatieven en omgaan met flexibiliteit en onzekerheid spelen een belangrijke rol.Het kunnen doorschuiven van onderzoeken, omgevingswaarden, saldobe-palingen en dergelijke is hiervoor een bruikbaar nieuw instrument. Dezenieuwe instrumenten en denkwijzen vanuit de Omgevingswet hebben im-pact op de wijze waarop m.e.r.'s worden gebruikt en opgesteld. Voordathierop wordt ingegaan, zijn eerst de belangrijkste wijzigingen voor m.e.r.in de nieuwe wetgeving kort op een rij gezet.Belangrijkste wijzigingen voor m.e.r.Het wetsvoorstel voor de Omgevingswet dat nu naar de Eerste Kamer gaat,heeft enkele wijzigingen tot gevolg voor de huidige m.e.r.-wetgeving. In2010 is de m.e.r.-wetgeving reeds danig gewijzigd, zodat de wijzigingen nurelatief beperkt zijn. Immers bij de modernisering van m.e.r. zijn de meeste`koppen' uit de wetgeving gehaald en zijn diverse extra procedurele ver-plichtingen voor m.e.r. al gesaneerd. In het wetsvoorstel valt dat de omvang24OMGEVINGSWETM.E.R. EN DE OMGEVINGSWET:KLEINE WIJZIGINGEN, GROTEVERANDERINGENVOORSTEL OMGEVINGSWET LIGT NOG TER AKKOORD BIJDE EERSTE KAMERDe kern van de Omgevingswet is stroomlijning, integraliteit enflexibiliteit. Ruimtelijke plannen moeten (weer) uitnodigend,prikkelend en uitdagend worden. Dit is ook hard nodig. Waarin de wetenschap postmodernistische denkbeelden gemeen-goed zijn, is ons ruimtelijke ordenings- en milieubeleid noghopeloos modernistisch ingestoken. De plannen van nu moeten immersexact voorspellen hoe de wereld er over tien jaar uit komt te zien. Dit isniet alleen onmogelijk, het is ook in strijd met alles wat om ons heen ge-beurt. Ook in milieuland wordt nog te veel in maakbaarheid en oplosbaar-heid gedacht.In de Omgevingswet kunnen plannen straks flexibeler worden gemaakt envoor langere tijd (>20 jaar) worden vastgesteld. Dit betekent dat planologenvooral kaderstellend bezig moeten zijn: wat willen we wel, wat niet en wel-ke kaders moeten nu al worden vastgelegd en wat is beter om later te doen.TOETS031525plan-m.e.r.-beoordeling is van toepassing op kleine ge-bieden op lokaal niveau of kleine wijzigingen aanplannen of programma's. Ook geldt deze beoordelingals sprake is van een plan of programma dat een kadervormt voor een project, dat door de Omgevingswetniet is aangewezen als m.e.r.-(beoordelings)plichtig.De plan-m.e.r.-beoordeling wordt wel uitgevoerd vol-gens dezelfde criteria (bijlage II van de SMB-richtlijn)als thans m.e.r.-beoordelingen worden uitgevoerd.Ook de procedurele aspecten zijn gelijk.De laatste belangrijke wijzigingen bij plan-m.e.r. is het beperken van hetadvies over reikwijdte en detailniveau. Vanuit de nieuwe wet hoevenstraks alleen maar de bestuursorganen en wettelijke instanties te wordengeraadpleegd (artikel 16.38). Het toetsingsadvies van de Commissie m.e.r.blijft verplicht bij plan-m.e.r. Het facultatieve advies over reikwijdte endetailniveau van de Commissie is wel geschrapt.Wijzigingen voor projectenVoor projecten blijft de huidige systematiek, met een (limitatieve) lijstwaarop activiteiten die direct m.e.r.-plichtig zijn en diem.e.r.-beoordelingsplichtig zijn. Hier wordt door middel van een AMvB in-vulling aan gegeven, waarbij het zeer waarschijnlijk een exacte kopie vanhet Besluit m.e.r. zal zijn (deze lijst is immers in 2010 al flink aangepakt).Het verschil tussen vormvrije m.e.r.-beoordeling en m.e.r.-beoordeling lijktte verdwijnen, omdat ook het formele m.e.r.-beoordelingsbesluit verdwijnt.Qua procedures vervalt ook bij project-m.e.r. de verplichting tot een open-bare kennisgeving en geldt ook weer alleen het raadplegen over reikwijdteen detailniveau van bestuursorganen en wettelijke adviseurs. De Commis-sie m.e.r. kan worden gevraagd voor de toetsing, maar dit is niet meer ver-plicht. Ook geldt dat de uitgebreide en beperkte procedure zijn ge?nte-greerd.Tot slot verdwijnt de verplichting tot evaluatie van het project-m.e.r. Dezeeis wordt verplicht voor plannen en programma's.en ook het aantal artikelenover m.e.r. flink is geslonkenten opzichte van hoofdstuk 7van de Wet milieubeheer (on-geveer de helft minder). Demeeste wijzigingen hebben be-trekking op m.e.r. voor plan-nen. Hierbij is de algemenestrekking dat de artikelen in deOmgevingswet vrijwel hele-maal in lijn met de EuropeseSMB-lijn zijn gebracht. De wij-zigingen voor projecten zijnbeperkt.Wijzigingen voor plannen en programma'sUit artikel 16.36, lid 1 t/m 3 blijkt dat voor de m.e.r.(beoordelings)plichtvan plannen geen lijsten van gevallen en bijbehorende drempelwaardenmeer gelden, maar drie algemene criteria:1. Als sprake is van een wettelijk of bestuursrechtelijk voorgeschrevenplan of programma. Dit betreft in ieder geval een omgevingsvisie, pro-gramma, omgevingsplan en voorkeursbeslissing.2. Als dat plan of programma het kader vormt voor te nemen besluitenvoor m.e.r.-(beoordelings)plichtige) projecten.3. Als bij de voorbereiding van dat plan of programma op grond van arti-kel 2.8 van de Wet natuurbescherming een passende beoordeling moetworden gemaakt.Een andere wijziging ten opzichte van de huidige wetgeving, is de invoe-ring van een m.e.r.-beoordeling voor plannen (artikel 16.36, lid 3 en 4). DezeDE AUTEURTim Artz (06-20491885, tim.artz@anteagroup.com) is als buitenpromo-vendus aan de Rijksuniversiteit Groningen verbonden en werkt als pro-jectmanager ruimtelijke ordening en m.e.r. bij Antea Group.Ruimte blijeven groot bij:Meer ruimte bij:WaterveiligheidNatuurDeze ruimte is te cre?rendoor aandacht voorformulering van de normdoorwerking van norm naar besluittoepassingsbereik van regelstoegankelijk maken van bestaande afwegingsruimtemaatwerkregelsErfgoedOmgevings-veiligheidRuimtelijkebelangenGeluidBodemWaterkwaliteitLuchtDe mogelijkheden voorverruiming zijn in onderzoek.***Figuur 1. De Omgevingswet houdt rekeningmet regionale verscheidenheid en geeftmeer ruimte voor eigen afwegingen.MINISTERIEVANI&MOMGEVINGSWETDe plannen en projecten die straks optimaal gebruik willen maken vanflexibiliteit, saldobenadering en experimenteerregelingen, vragen wel omeen andere houding van m.e.r. M.e.r. zal bij deze plannen en projectenmoeten proberen de aanwezige onzekerheid vorm te geven middels scena-rio's, bandbreedten en duidelijke leemten in kennis voor eventueel ver-volgonderzoek. Op structuurvisieniveau is hier al ervaring mee. Daarstaan vragen centraal over de impact van een bepaalde beleidsdoelstellingof het uitpakken van diverse scenario's voor geformuleerde doelstellin-gen. Ook voor projecten zijn diverse voorbeelden beschikbaar waar is om-gegaan met onzekerheid of onduidelijkheid over het programma. Hierbijmoeten dan in het moederbesluit wel diverse voorschriften worden opge-nomen, om bijvoorbeeld te zorgen dat een te hoge geluidsbelasting viaeen dove gevel of via overdrachtsmaatregelen en/of bronmaatregelenwordt voorkomen.Via de Omgevingswet is het straks mogelijk een plan zonder heel concreetprogramma, duidelijke fasering of locaties vast te stellen, zonder al dezevoorbehouden. Een plan moet immers aantonen niet `evident onuitvoer-baar te zijn'. Veel onderzoek zal in zo'n geval worden doorgeschoven naarde toekomstige initiatiefnemers. Dit is wenselijk voor overheden die hunrol op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling zien verschuiven van initi-erend naar kaderstellend en uitnodigend. Een bijbehorende m.e.r. zal metminder onderzoek meer richting moeten geven. Het zal vooral moeten aan-geven wat de maximale draagkracht van het milieu is en welke richtingenleiden tot positieve of minder positieve effecten op ??n of meer thema's.Alternatieven kunnen dan bijvoorbeeld bestaan uit scenario's of band-breedten. Vooruitlopend op de Omgevingswet mogen diverse gemeenten alexperimenteren met de nieuwe regelgeving. Bij enkele van deze pilotpro-jecten wordt ook op innovatieve wijze omgegaan met m.e.r.Alternatiefontwikkeling bij enkele pilotprojectenAlmere Oosterwold en Floriade/WeerwaterVoor de plannen van in elk geval drie pilotprojecten is een m.e.r. in ganggezet. Nu wordt kort ingegaan op de wijze waarop deze plannen omgaanmet m.e.r. en in het bijzonder alternatievenontwikkeling. Twee van de pi-lotprojecten bevinden zich in Almere: Oosterwold en Floriade/Weerwater.Oosterwold is een organische gebiedsontwikkeling met veel ruimte voorprivate initiatieven. Het planMER dat hiervoor is opgesteld, gaat uit vaneen worst-case-benadering aangevuld met enkele scenario's. De worst-case-benadering wordt gevolgd vanwege rechtszekerheid; wat gebeurt er als al-les wat mogelijk wordt gemaakt ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd? Eendergelijk alternatief maakt vrijwel altijd deel uit van een m.e.r., zowel inverleden, heden als de toekomst.De scenario's zijn interessant. Deze geven inzicht in de milieueffecten vanmogelijke opties, zoals verdichting of verspreiding van woningbouw. HetMER stamt uit 2013 (behorend bij de intergemeentelijke structuurvisie) enmist een koppeling tussen de evaluatie en potentieel optredende milieu-effecten in het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Bij het opstellenTOETS031526Rol van alternatievenAlternatieven blijven ook in de Omgevingswet het hart van m.e.r. Voorplannen wordt aangesloten bij de Europese SMB-richtlijn die aangeeft dat`een schets van de redenen voor de selectie van de onderzochte alternatie-ven en een beschrijving van de wijze waarop de beoordeling is uitgevoerd'moet zijn opgenomen. Voor project-m.e.r. is de term `redelijke alternatie-ven' (artikel 16.52, lid 2 sub b). Daarbij is in artikel 16.52, lid 3 een in depraktijk al veelvoorkomende werkwijze opgenomen. Namelijk dat als ineen plan of programma reeds een voorkeursalternatief is aangewezen, erin het project-m.e.r. geen alternatieven hoeven worden onderzocht.De wijze waarop m.e.r. is opgenomen in de Omgevingswet is te karakterise-ren als stroomlijning met de moederprocedure en niet te veel extra's tenopzichte van Europese regelgeving. De voorgestelde wijzigingen maken dem.e.r.-wetgeving slanker en waarschijnlijk toegankelijker. Interessantwordt of er nog (grote) aanpassingen vanuit de AMvB's voortkomen. Daar-naast zal de nieuwe Europese richtlijn voor m.e.r. in ieder geval ertoe lei-den dat thema's als biodiversiteit en klimaatverandering structureel on-derdeel worden van de inhoud.Hoe wordt invulling gegeven aan m.e.r.?Het is de vraag of de Omgevingswet voor een andere invulling van m.e.r.zorgt. Op basis van de procedurele en beperkte inhoudelijke wijzigingenlijkt dit niet het geval. Echter, als wordt gekeken naar de discoursverande-ring die de Omgevingswet ook uitstraalt, lijkt er voor m.e.r. een mooie rolweggelegd. Zoals eerder aangegeven, is de rol van het ruimtelijk plan aanverandering onderhevig. Er komen meer plannen die de onzekerheid vanmorgen omarmen door voldoende flexibiliteit in te bouwen en niet vol-staan met randvoorwaarden, mitsen en maren. Uiteraard blijven ook vol-doende plannen en projecten waar gewoon sprake is van een concreet ini-tiatief of gerichte uitwerking. Hiervoor kan m.e.r. de rol vervullen die hetnu ook vervult.Het verouderde bedrijventerrein Binckhorst, nabij het centrum van Den Haag.GEMEENTEDENHAAGTOETS031527van het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte had hier juist een extrameerwaarde uit de m.e.r. kunnen worden gehaald. Kanttekening hierbij iswel dat de milieueffecten (ook gezien de ligging van het plangebied) relatiefbeperkt waren. Een ander project in Almere, Weerwater/Floriade, is thansnog in de planvorming. Ook hier worden de alternatieven vormgegevendoor middel van een worst-case-benadering met enkele scenario's. Interes-sant is te zien hoe hier de borging en monitoring wordt vormgegeven.De BinckhorstEen project waar m.e.r. anders wordt gepositioneerd, is de Binckhorst. Ditis een verouderd bedrijventerrein nabij het centrum van Den Haag dat gro-tendeels zal worden getransformeerd tot een gemengd woon-werkgebied.Het bijzondere aan dit project is dat hiervoor geen programma of eindbeel-den zijn vastgelegd. In een regulier bestemmingsplan wordt in detail be-schreven wat wel en niet mag op een specifieke locatie. Bij dit plan wordtdit veel vrijer gelaten. Er gelden weliswaar soms specifieke randvoorwaar-den en kaders voor deelgebieden, maar voor het grootste deel wordt flexi-biliteit geboden aan de creativiteit van bedrijven, ontwikkelaars en bur-gers.De toelichting, regels en verbeelding van het Omgevingsplan (bestem-mingsplan met verbrede reikwijdte) is geheel ge?ntegreerd met de m.e.r. Denaamgeving is daarom ook iets anders; er wordt in plaats van een MER ge-sproken over een OER (Omgevingseffectrapport) dat over de volledigebreedte van de fysieke leefomgeving gaat (dus ook over welstand, steden-bouw en andere niet-milieuthema's).Er is ook geen sprake van regulier alternatievenonderzoek. Per beleidsthemawordt de ambitie (of norm) die geldt, vastgelegd. Deze ambitie is vooraf-gaand wel uitgebreid bijgeschaafd en getoetst aan de referentiesituatie, am-bities van andere thema's en de ambities voor de diverse deelgebieden. Ookwordt per beleidsthema onderzocht of een saldobenadering mogelijk ofwenselijk is. Met een dergelijke saldobenadering kan gemotiveerd wordenafgeweken van de ambities of zelfs van normen (zoals nu reeds mogelijk isbij de stad- en milieubenadering). Een voorbeeld is bijvoorbeeld als eennieuw initiatief een gemengd kantoor-wooncomplex vlakbij een drukke wegwil bouwen. De ambitie voor geluid wordt wellicht niet gehaald, maar hetachterliggende gebied profiteert wel van de geluidluwe zone achter dit nieu-we gebouw. Het initiatief kan dan gewoon doorgaan, mits de initiatiefnemerbijvoorbeeld wel zorgt voor een groene uitstraling en extra waterberging.Tot en met de bepaling van de beleidsambities, eventuele saldomogelijk-heid en bijbehorende beleidsruimte, is alternatiefontwikkeling hiervaneigenlijk impliciet onderdeel geweest. Elke keer worden afwegingen ge-maakt die wel goed moeten worden gedocumenteerd. Uiteindelijk vormenalle beleidsambities voor alle thema's een rode draad waar, mits een initi-atief hier binnen past, direct kan worden gebouwd. De opzet is dat eengroot deel van alle nieuwe initiatieven ? die op het eerste gezicht goedpassen bij de algemene ambitie voor de transformatie van de Binckhorst ?binnen de opgestelde rode draad vallen. Dit moet uiteraard wel wordengetest. Dit gebeurt door het uitvoeren van zogenoemde botsproeven. Hier-mee wordt getoetst of het plan niet evident onuitvoerbaar is en wordt be-keken of het opgetuigde systeem werkt; passen onwenselijke eindbeeldenniet binnen de kaders die het OER schept en passen wenselijke eindbeel-den juist wel? In de botsproeven worden diverse scenario's (mogelijke eind-beelden) getoetst, bijvoorbeeld een worst-case-benadering om de maximaledraagkracht van het gebied te onderzoeken.Tot slot is een nieuw onderdeel het opzetten van een dynamisch monito-ringsysteem. Het monitoren, inclusief bijsturingsmogelijkheden, leidt tottijdelijke signalering van problemen. Het plan kan worden bijgestuurd in-dien nodig.ConclusieTot besluit enkele vernieuwingen op wetgevend gebied en mogelijk grotevernieuwingen in de aanpak m.e.r. De Omgevingswet verandert niet ofnauwelijks iets aan de essentie van m.e.r. De procedures zijn gestroomlijn-der en overbodige stappen zijn er uitgehaald. Dit maakt dat m.e.r. in deOmgevingswet slanker is vormgegeven dan in de Wet milieubeheer. Degrootste verandering zit echter in de kern van de Omgevingswet en hetveranderende discours: van toelatings- naar uitnodigingsplanologie. Juistdeze transitie, gefaciliteerd door diverse nieuwe instrumenten en moge-lijkheden uit de Omgevingswet, kan leiden tot een (deels) veranderenderol voor m.e.r. Ook dit instrument zal met zijn tijd moeten meegaan ennieuwe methoden moeten bedenken (of goed afkijken van bestaande voor-beelden), om onzekerheid, flexibiliteit, langere plantermijnen en door-schuiven van onderzoekslasten op een juiste wijze te borgen. M.e.r. kandan als besluitvormings- ?n planologisch instrument extra meerwaardekrijgen. Verheugt u zich hier ook op? Geen vastomlijndprogrammaFlexibel Brede reikwijdte Onderzoek op maatOmgevingEffectRapportFiguur 2. Bundeling van voorwaarden in Omgevingseffectrapport Binckhorst.