LANDSCHAP IN MER: INTEGRAALOF THEMATISCHLANDSCHAP IN MER 2016-07-18 01:18:06 TOETS TOETS 2016 ONLINE ARTIKELENIn mijn advies van 12 februari 2014 aan de Commissie m.e.r. pleitte ik voor eendynamischer inzet van landschap in MER. De schrijvers van onderstaand stuk zijnhiermee enthousiast verder gegaan. Landschap in MER is lastiger te benaderen dan deandere, meer meetbare, thema's. Aan de ene kant is er het besef dat landschap eenkwalitatieve, integrale en vooral een overkoepelende positie heeft, aan de anderekant is het in het MER nu juist de bedoeling om alle relevante milieu-informatie opeen overzichtelijke, gerubriceerde manier, op een rij te krijgen. Bestuurders enandere betrokkenen kijken vooral naar de effectentabel met de veelal rode, oranje engroene vakken die op meer of minder negatieve effecten duiden. Het gaat dan ommeer of minder geluidseffect, meer of minder schone lucht, meer of mindernatuurlijke organismen, enzovoorts.Echter, meer of minder landschap bestaat niet, meer of minder landschapskwaliteitwel! En de landschapskwaliteit betreft de balans tussen doelmatigheid, houdbaarheiden oogstrelendheid en is alleen te vatten in een integraal verhaal, dat het voornemenkan voorzien van een helder ruimtelijke kader. Tegelijkertijd blijft er de behoefte aande gebruikelijke effectentabel. De oplossing voor voorgaand dilemma zit hem in hetrecht doen aan die tweeledigheid.Het landschap `verdient' door zijn aard een overkoepelend, integraal hoofdstuk. In dithoofdstuk hoort een beschrijving van de ruimtelijke ambitie of visie, zodat duidelijkwordt wat men met het gebied wil. In het hoofdstuk kunnen alternatieven wordenontwikkeld en ook specifieke toetsingscriteria, beide gebaseerd op die ruimtelijkeambitie. De alternatieven zijn dan meteen input voor de effectenhoofdstukken ? hetsectorale deel van het MER - en de criteria zijn input voor het hoofdstuk `Effecten ophet landschap', eveneens in het sectorale deel. Zo ontstaat er een hecht ensamenhangend huis waarin landschap de positie heeft die recht doet aan dewezenlijke inhoud ervan.Ik beveel de inhoud en de aanbevelingen van de auteurs van harte bij u aan.Prof. Ir. Eric LuitenRijksadviseur Landschap en WaterIn 2014 bracht de Rijksadviseur voor Landschap en Water, Eric Luiten, een advies uit overde positionering van landschap in milieueffectrapporten. Daarin pleit hij voor eenprominente rol voor landschap als integratiekader in ??n van de overkoepelendehoofdstukken van het MER, dit in tegenstelling tot de `traditionele' positionering in eeneffectenhoofdstuk. In dit artikel bespreken we de voor- en nadelen van beide aanpakken,gebaseerd op de discussies die we hierover voerden bij de werksessies over `Landschap inMER' op de landelijke MER-dag in oktober 2015.AuteursMarianne de Snoo is landschapsarchitect bij Ingenieursbureau Gemeente Rotterdam(06 12282621). Jan van der Grift is ruimtelijk adviseur bij Bureau Plano (06 41165886).Willemijn Smal (medeauteur op persoonlijke titel) is senior werkgroepsecretaris bijde Commissie m.e.r. (06 26066604).Benader landschap integraalLANDSCHAP IN MER 2016-07-18 01:18:06 TOETS TOETS 2016 ONLINE ARTIKELENEr zijn inmiddels heel wat woorden aan gewijd (zie kader): wat moeten we toch met`landschap' in het MER? Op verzoek van de Commissie m.e.r. heeft Eric Luiten,Rijksadviseur voor Landschap en Water, in 2014 een advies1 uitgebracht over de wijzewaarop landschap in het MER behandeld zou moeten worden. Luiten pleit daarin vooreen meer dynamische en communicatieve inzet van landschap in het MER, aangezien datnu juist het MER-thema is dat mensen het meest aanspreekt. Een MER zou eenruimtelijke diagnose en een ruimtelijke ambitie moeten bevatten, ingevuld met behulpvan landschappelijke termen. Hij gebruikt met opzet het woord `diagnose' omdat dit eendynamischere benadering impliceert dan een `beschrijving'. Een goede ruimtelijkediagnose vormt de opmaat voor een ruimtelijke ambitie, die aanknopingspunten biedtvoor mogelijke nieuwe ruimtelijke structuren, uitgewerkt in ruimtelijke alternatieven.Deze alternatieven zijn de basis voor de effectenhoofdstukken waarin de meetbare ensectorale milieuthema's worden behandeld.De aanpak die Luiten voorstelt, vergelijken we met de `traditionele' aanpak waarbijlandschap een effectenhoofdstuk is in het MER. Komt landschap als integratiekader ineen algemeen hoofdstuk van het MER inderdaad beter tot zijn recht dan in eenthematisch effectenhoofdstuk?Discussie over landschap in MERDe Commissie m.e.r. bracht in 2011 een factsheet uit als algemene handreiking, deRijksdienst voor het Cultureel Erfgoed en de Commissie m.e.r. organiseerden eenbijeenkomst `kennisuitwisseling landschap in MER' in juni 2012, er verscheen eenaantal artikelen in Toets2 en in maart 2013 werd er nog een symposiumgeorganiseerd door Witteveen + Bos en de Commissie m.e.r. Deze inspanningenleidden echter niet tot een eenduidige conclusie. De Commissie m.e.r. constateerdedat `de beschrijving van effecten op landschap sterk wisselt per milieueffectrapporten vaak willekeurig en subjectief is. Er zijn verschillende scholen van behoudende envernieuwende experts. Kortom, er is geen eenduidige aanpak voorhanden. Dit allesheeft tot gevolg dat te maken keuzes voor landschap niet goed voor het voetlichtkomen; deze krijgen onterecht geen plaats in het MER en ook niet in de bestuurlijkeafweging.'3 De Commissie vroeg Eric Luiten, de Rijksadviseur voor Landschap enWater, om een advies over deze kwestie, wat hij in februari 2014 aan de Commissieleverde.Heldere kadersDe ruimtelijke diagnose duidt aan wat de kernkwaliteiten zijn van het landschap, welkeontwikkelingen daarin gaande zijn, en of er knelpunten optreden; uit de ruimtelijkeambitie volgen heldere doelen voor het (toekomstige) landschap. Wanneer de ruimtelijkediagnose en ambitie in het MER goed zijn omschreven met bijpassende kaartbeeldenvormen zij niet alleen het kader voor de voorziene ingrepen die in het MER wordengetoetst, maar zijn ze ook daarna nog bruikbaar als toetsingskader voor ontwikkelingendie nog niet aan de orde waren toen het MER werd geschreven. Ook bevat een dergelijkintegraal hoofdstuk aanknopingspunten voor de specifieke en toetsbare criteria in heteffectenhoofdstuk, waaraan de alternatieven worden getoetst.Ontwikkeling van alternatievenHet MER Windpark Krammer4 laat zien dat landschapsstudies een essenti?le bijdragehebben geleverd aan de ontwikkeling van alternatieven en inzichten hebben opgeleverdLANDSCHAP IN MER 2016-07-18 01:18:06 TOETS TOETS 2016 ONLINE ARTIKELENdie anders waarschijnlijk buiten beeld waren gebleven. Het ging hier met name over hetvisuele effect van verschillende opstellingen op ooghoogte. Ook in het PlanMERRijnenburg5 heeft landschap, naast een groot aantal overige thema's, een rol gespeeld bijde alternatiefontwikkeling. Hoewel er vraagtekens kunnen worden gezet bij het enigeuitgangspunt voor landschap (`behoud van de verkavelingsstructuur' is wat statisch eneenzijdig), zijn er wel vier alternatieven die duidelijk zijn opgezet vanuit een integraalruimtelijk ontwerp waarin verschillende functies een plek krijgen (figuur 1). Debouwstenen van het plan zijn in de alternatieven steeds in een andere samenhangenderuimtelijke configuratie geplaatst; daarmee worden de ruimtelijke keuzes inzichtelijkgemaakt. Omdat de alternatieven sterk verschillen rijst echter de vraag hoe delandschappelijke continu?teit wordt geborgd: kunnen we `zomaar' alles doen zolang heteen integraal plaatje is? Als er een landschappelijk uitgangspunt is gehanteerd bij dealternatiefontwikkeling, betekent dat dan automatisch dat alle alternatieven goed zijnvoor het landschap? Hoe wegen we de waarden van het huidige landschap af tegen denieuwe waarden die ontstaan?Figuur 1: De vier ruimtelijke scenario's (alternatieven) in het PlanMER Rijnenburg.Continue verhaallijnDe ruimtelijke diagnose van en de ruimtelijke ambitie voor het landschap moetenlogisch aansluiten op doelen uit het landschappelijke of ruimtelijke-kwaliteitsbeleid enLANDSCHAP IN MER 2016-07-18 01:18:06 TOETS TOETS 2016 ONLINE ARTIKELENandere eerdere vastgestelde visies en plannen. Dit is vervolgens ook input voor hettoetsingskader in het effectenhoofdstuk. Wanneer de continu?teit wordt gezocht tussenbeleid, eerdere plannen en visies, ambitie en toetsingscriteria ontstaat een logischeverhaallijn en kan er ook geen sprake meer zijn van een `willekeurige en subjectieve'beoordeling.De doorwerking van de conclusies en aanbevelingen ? die niet alleen negatieve effectenhoeven te mitigeren maar ook mogen aangeven hoe het nog beter kan ? moet eenzichtbare plek krijgen in het MER of in vervolgbesluiten. Continu?teit in het verhaalbetekent dus ook het bieden van een vooruitblik op het vervolg n? het MER. Ook de doorLuiten geconstateerde kloof tussen de benadering in het MER ? landschap als kwetsbarefactor - en die van Kwaliteitsteams ? streven naar nieuwe landschappelijke kwaliteit - kanop die manier worden overbrugd.Effecten op landschapswaardenAls er in een MER sprake is van landschap in een integraal hoofdstuk ?n in eeneffectenhoofdstuk, dan zal er ook sprake moeten zijn van continu?teit tussen deze tweehoofdstukken. Met andere woorden, het kan niet zo zijn dat de ruimtelijke ambitie hogedoelen stelt voor de landschapsontwikkeling, en dat de alternatieven in heteffectenhoofdstuk alleen maar negatief scoren. Dat betekent dat het toetsingskadercriteria moet bevatten waarmee wordt beoordeeld of de kwaliteitsdoelen van het planzoals geformuleerd in de ruimtelijke ambitie worden gehaald. Alternatieven kunnen ooknegatieve effecten hebben doordat bepaalde bestaande landschappelijke waardenverloren gaan. Het MER moet die effecten ??k laten zien. De effecten op het landschapzijn goed vanuit die twee invalshoeken ? behoud van de huidige en ontwikkeling vannieuwe waarden ? naast elkaar te vertellen.Het is essentieel dat de plussen en minnen die zodoende in de beoordelingstabel terechtkomen niet tegen elkaar worden weggestreept en leiden tot een netto neutrale score vooreen alternatief. Dat er waarden verdwijnen en nieuwe waarden bijkomen, betekentimmers niet dat er niets verandert! Het is voor de besluitvormers juist belangrijk om debalans te kunnen opmaken tussen wat er verloren gaat en wat er voor in de plaats komt.Het is uiteindelijk een politieke beslissing die zwaarder weegt. Daarom moeten de tweezijden van het landschapsverhaal ook in de samenvatting en de totaaltabellen zichtbaarzijn.Thematische beoordeling communicatief handigerWanneer landschap ??n van de milieuthema's is, is de beoordeling van de alternatievengoed zichtbaar naast de andere thema's. Landschap komt er duidelijker mee voor hetvoetlicht en de specifieke kwaliteiten komen helderder naar voren dan wanneerlandschap alleen in een integraal hoofdstuk een rol speelt. De positieve en negatieveeffecten op het landschap worden expliciet benoemd en zijn zichtbaar in de tabel metplussen en minnen. Daardoor is het oordeel in ??n oogopslag duidelijk en kan landschapvolwaardig meewegen in de besluitvorming. De tabel laat ook duidelijk zien waareventuele knelpunten of essenti?le keuzes (tussen behoud en ontwikkeling) zitten enbiedt aanknopingspunten voor verzachtende maatregelen.Voorwaarde voor een effectieve beoordeling van de effecten op het landschap is dat hetbeoordelingsproces systematisch, expliciet (navolgbaar) en specifiek is. Er zijn genoegvoorbeelden van MER's waarin de effecten op het landschap worden beoordeeld op eenvaag criterium `landschappelijke waarden' of `kenmerken van het landschap' waarbijniet duidelijk of niet consequent wordt gedefinieerd wat die waarden of kenmerken danLANDSCHAP IN MER 2016-07-18 01:18:06 TOETS TOETS 2016 ONLINE ARTIKELENzijn en hoe de voorgenomen ingreep deze be?nvloedt. Criteria moeten dus gericht zijn opde specifieke locatie ?n op de voorgenomen ingreep. Voor de bouw van een nieuwtreinstation kan een van de concrete toetsingscriteria bijvoorbeeld zijn `ruimtelijkeaansluiting van het station op zijn omgeving'. Overigens zijn de kenmerken van eenlandschap nooit eendimensionaal en zullen er soms meerdere criteria nodig zijn omdeze goed te kunnen vatten, waarbij steeds de afweging moet worden gemaakt inhoeverre de betreffende kenmerken relevant zijn in relatie tot de voorgenomen ingreep.Thematische beoordeling ontwikkelingsgerichtAls een belangrijk nadeel van een thematische aanpak werd genoemd dat het eenstatische benadering is van het landschap en dus gericht is op behoud. Dat dit inderdaadvaak het geval is in MER's is inherent aan het instrument MER. Dat is immers vanoudsher gericht op een beschrijving van effecten van de ingreep gerelateerd aan dehuidige staat van de omgeving. De Wet milieubeheer geeft daarbij expliciet aan dat demogelijkheden moeten worden benoemd om `belangrijke nadelige gevolgen op hetmilieu van de activiteit te voorkomen, te beperken of zoveel mogelijk teniet te doen'.Ook het landschapsbeleid was lange tijd gericht op behoud van bestaande waarden en`inpassing' van nieuwe functies. Dat levert een arme en beschermende benadering vanlandschap op.Het is echter goed mogelijk, met enig vakmanschap, om binnen het stramien van hetMER een meer dynamisch en rijk landschapsverhaal te vertellen. Met op de context eningreep toegespitste criteria kan een verhaal worden verteld dat zowel recht doet aan dewaarden van het huidige landschap die verloren gaan als aan nieuwe waarden die aanhet landschap worden toegevoegd, zoals het MER Windpark Krammer laat zien (tabel 1).Dat dit tegengestelde scores in de tabel oplevert is niet erg; het is immers de functie vanhet MER om de effecten ? de veranderingen ? inzichtelijk te maken zodat debesluitvorming onderbouwd kan plaatsvinden. Een enerzijds-anderzijds-verhaal maaktjuist duidelijk waar de essenti?le keuzes zitten.Tabel 1: Het toetsingskader voor landschap in het MER Windpark Krammer4Conclusie: beide benaderingen vullen elkaar aan!We sluiten ons volledig aan bij Luitens advies om landschap een belangrijke rol te gevenbij de formulering van een ruimtelijke diagnose en ambitie in de algemeneMER-hoofdstukken. Dit sluit ook aan bij de ambitie die het College van Rijksadviseursheeft uitgesproken om vanuit de overheid te sturen op de verhoging van de integraleLANDSCHAP IN MER 2016-07-18 01:18:06 TOETS TOETS 2016 ONLINE ARTIKELENomgevingswaarde op de lange termijn en de huidige toonzetting, gekenmerkt doorkortetermijnoverwegingen (beperken van verlies, kiezen voor de soberste oplossing metde minste ontevreden burgers) te be?indigen.6Wel hebben we geconstateerd dat in sommige plannen landschap geen sturende rolspeelt, bijvoorbeeld in een conserverend bestemmingsplan voor een industrieterrein. Indergelijke gevallen kan de conclusie zijn dat landschap alleen in een effectenhoofdstukthuishoort. Die afweging zou bij elk MER op maat moeten plaatsvinden. Onsuitgangspunt is daarom: landschap in een overkoepelend hoofdstuk, tenzij.We pleiten daarnaast voor het behoud van het thema landschap in deeffectenhoofdstukken, omdat dan de essenti?le effecten van de voorgenomen ingreep enverschillen tussen de alternatieven zichtbaar worden gemaakt naast de anderemilieuthema's. Het effectenhoofdstuk moet niet alleen de eventuele negatieve effectenop bestaande landschappelijke waarden beschrijven, maar ??k ? in aansluiting op deruimtelijke ambitie ? de positieve effecten als gevolg van nieuwe landschappelijkewaarden, als daar sprake van is. Op die manier kan landschap een rol kan spelen in debesluitvorming en wordt recht gedaan aan de maatschappelijke aandacht voor landschapen de rol van erfgoed daarin.De relatie tussen de diagnose en ambitie enerzijds en de effecten anderzijds moet goednavolgbaar zijn voor de lezer. De begrijpelijkheid van het effectenhoofdstuk staat of valtmet de kwaliteit van het toetsingskader: dit moet specifieke, op de locatie en ingreeptoegespitste criteria bevatten. Het schrijven van het abstractere, integrale verhaal en eenspecifiek landschappelijk effectenhoofdstuk is maatwerk en vergt zowel inhoudelijkedeskundigheid als schrijfvaardigheid. Vraag dus mensen die dat beheersen!Noten1Het advies van Eric Luiten d.d. 12 februari 2014.2Diederik Bel & Welmoed Soepboer, 2011. De waarde van landschap: Een objectieveeffectrapportage voor landschap. Toets 2011/1.Marianne de Snoo & Marja Houwen, 2011. De Rotterdamse praktijk: Landschap in hetMER. Toets 2011/2.Rebecca Planteijdt, 2012. Landschap bij de buren: Waardering landschap in m.e.r..Toets online 13 juni 2012.3Brief van de Commissie voor de m.e..r. d.d. 4 juni 2013 aan Eric Luiten.4Rho adviseurs voor leefruimte, 2014. MER Windpark Krammer.5Tauw, 2009. PlanMER voor Rijnenburg en Aanvulling planMER Rijnenburg.6College van Rijksadviseurs, 18 december 2015. Advies Omgevingskwaliteit..LANDSCHAP IN MER 2016-07-18 01:18:06 TOETS TOETS 2016 ONLINE ARTIKELEN